浅谈城市轨道交通票价管制政策分析

摘要：PPP模式在我国城市轨道等基础设施行业仍属新生事物，这种新模式对政府管制提出新的要求，本文针对政府管制中最关键的地铁票价政策进行了深入，指出现行票价管制实践中存在的，提出票价管制中政策目标、管制方式和管制模型的选择，进行了相应的实证分析并提出了PPP模式下票价政策的建议方案。

关键词：地铁PPP模式票价政策实证分析

在承办2008年奥运会的背景下，北京轨道（以下简称“地铁”）迎来了前所未有的机遇。到2008年，力争新增城市轨道交通线路156公里，总里程达到251公里，地铁在城市客运出行量中的比例达到10%以上。此外，还将建设昌平、良乡、顺义三条城郊铁路，使北京轨道交通运营总里程超过300公里，总投资规模超过638亿元。巨额资金需求对传统的地铁投融资管理体制提出了空前的挑战。为拓展地铁项目融资渠道，提高建设和运营效率，减轻市政府财政负担，按照北京市政府在市政公用行业引入多元化投资、推进市场化运作的政策精神，北京地铁参照国际惯例，率先了采用公私合作模式投资建设和运营北京地铁新线的方案。公私合作模式（PPP模式，Public&PrivatePartnership）是国际上城市轨道交通等基础设施领域新兴的一种特许经营模式，在英国、阿根廷、巴西等国家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我国地铁等基础设施领域尚属新生事物，在具体实践过程中，地铁项目市场化过程中的政府管制模式的优化与选择，成为地铁项目实现PPP模式运作的前提条件；而地铁定价问题由于是直接决定投资项目的价值评估，成为投资者对政府管制最关心的问题。笔者作为地铁市场化改革和PPP运作实践的一线工作者，从学和公共管的角度，分析票价问题在PPP运作中的作用，尝试确定我国地铁票价管制模式取向，为建立完善适合我国国情的市场化地铁票价政策做出努力。 1地铁票价管制现状分析 地铁属于大型基础设施项目，与公众的生活密切相关，且在运营上具有垄断的特点，这就决定了政府必须对地铁票价进行管制。根据《价格法》等相关法规的规定，地铁票价属于政府定价范围，并实行政府价格决策听证制度。目前我国地铁定价和听证程序如下： 1)由地铁运营商根据需要制定票价机制和票价水平，并向市政府价格主管部门提交定价书面申请报告。 2)根据相关法律法规，价格主管部门对申请报告进行初步审查、核实，并对合乎听证条件的组织进行票价听证。 3)市政府进行定价决策时要充分考虑听证结果，协调申请单位根据需要调整价格，必要时可以重新组织听证。 4)价格主管部门公布地铁票价，并对票价执行情况进行监测和跟踪调查。北京从1971年一线地铁开始试运营以来，票价体系可以概括为三个阶段：

上海从1993年4月地铁1号线一期工程通车至今，票价体系可概括为四个阶段：

综合来看，目前我国的地铁票价管制模式存在以下几个问题： 1)政府定价缺乏预期和弹性，信息传导机制不畅。地铁票价的制定是调节公众、政府和地铁公司三方利益的重要因素，地铁票价的水平则是地铁客流量的主要因素。就目前票价相关政策和国内各城市地铁历次调价的情况看，政府定价缺乏预期，无法对政府定价的原则、目标以及调价的水平进行合理的预期，更无法根据市场承受能力及时制定或调整票价，也就无法体现地铁票价对调节地铁客流量的作用。地铁运营商应是最了解地铁市场状况的一方，应在一定程度上给予其定价的权利，发挥地铁票价的弹性作用。 2)政府调价滞后于市场情况，造成对公众和企业的不利影响。过长的调价周期不符合经济发展的渐进。由于几次调价均滞后于经济的发展状况，调价周期过长，单次调价的幅度过高，超过了公众对地铁票价调整的心理预期，也就直接造成了票价上涨幅度过大带来的客流量大幅度下降，进而影响了企业的票款收入，降低了地铁运营效率，增加了企业和政府财政的负担。 3)现行票价政策下财政补贴风险很大。由于地铁项目投资额巨大，投资风险很大，仅靠地铁项目本身无法实现盈利，因此需要依赖于政府财政的支持才能满足投资者对投资回报的要求。而票价水平又直接影响地铁运营商财务状况，在现行政府定价的政策下，地铁运营商无法合理的预期未来项目收益，而运营期内对票价的不可控性也大大降低了运营商对地铁市场进而对自身财务状况的调控能力，因此在引入社会投资者的同时其必然会保守的预测项目前景而最大限度要求财政补贴的支持，加大了政府财政补贴的风险。4)现行票价政策无法适应基础设施投融资改革大环境的需要。市政府于2003年12月12日批转市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》(京政发[2003]30号)，明确提出以地铁四号线的建设和运营面向社会投资者招标为试点，深化基础设施投融资体制改革。在地铁项目市场化运作中，社会投资者必然对定价政策的公开、公平、效率等原则提出更高的要求，也会要求一定程度上的定价自主权以增强其对项目前景的合理预期。 2地铁票价管制目标的确定 地铁行业的管制票价水平不仅与地铁运营企业的利润水平密切相关，而且会直接影响新企业进入地铁行业的预期利益。因此，票价管制政策是地铁建设和运营市场化改革过程中政府管制政策的核心。政府要制定的票价管制政策，必须明确票价管制的基本目标。 地铁票价管制的政策目标体现着政府对票价管制的偏好，它是政府制定管制票价的指导思想和主要政策依据。从整体、长期的角度看，促进社会分配效率、激励地铁运营企业提高运营效率、维护运营企业发展潜力、充分考虑居民收入承受能力应是价格管制的四大政策目标。 1)地铁通常由一家或极少数几家企业垄断经营，由于这些企业拥有市场垄断地位，如果不存在任何外部约束机制，它们就成为市场价格的制定者而不是价格接受者，就有可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲分配效率。这就要求政府对地铁票价实行管制，以促进社会分配效率。2)政府通过一定的票价管制政策与措施，建立一种鼓励竞争的激励机制，以刺激地铁运营企业提高运营效率。因此，价格管制作为一种重要的管制手段，其管制功能不仅仅是通过制定最高管制价格，以保护消费者利益，实现分配效率，而且要刺激运营企业优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力实现最大运营效率。 3)地铁行业具有投资额大、投资回报期长的特点，而且随着国民经济的发展，对轨道交通的需求具有一种加速增长的趋势。为适应这种大规模的、不断增长的需求，要求地铁行业的经营企业不断追加投资，以提高交通服务供给能力。这就需要政府在制定票价管制政策时，考虑到使企业具有一定的自我积累、不断进行大规模投资的能力。 4)地铁的公共交通属性，决定了其票价水平的制订必须考虑居民收入承受能力。制定地铁票价时必须考虑居民的出行习惯和交通支出占可支配收入的比例。通过对城市居民收入状况和消费结构的统计分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，从而为制定合理的票价提供上限值。 3地铁票价定价方式的选择 PPP运作模式下地铁票价制定的政策目标确定以后，还需要考虑的就是定价的方式和程序。从国内外公用设施行业的市场化实践过程中看，定价方式大致可分为事前竞价和事后介入两种。 所谓事前竞价是指在公用事业特许权招标的过程中，以地铁票价或者特许经营权作为评标标的选择投资者或经营者的方式。如果以地铁票价为评标标的，则出价最低者中标；如果以特许经营权为标的，则出价最高者中标。后一种做法，现在一般是被否定的。因为如果政府只是对特许权公开招标而不对票价进行管制，那么企业中标后就会按地铁垄断价格进行定价。事前竞价的优点就是引入了竞争机制，但这种定价方式的缺点则是： （1）对服务质量的判断很复杂时不适用。在服务质量不易判断的情况下，最低价出价有可能影响服务质量。 （2）容易产生缔约后机会主义，即先低价进入后再谈判。企业有可能在竞标时以低价进入，一旦进入后企业就有了在位者的优势，企业投了很多钱，可以与政府进行讨价还价，同时，相关政府官员即使发现错了，也不愿承认。 威廉森《资本主义经济制度》中有一个美国亚特兰大市的关于有线电视的竞标，就是这样一个例子，它的价格是很低的，又没有按期完成，后来又变相抬价，政府都容忍了。所谓事后介入是指当消费者对地铁票价产生抱怨时，政府管制部门介入。德国公用设施行业的定价一般采取这种方式，政府在事前对公用事业不做价格管制，如果消费者对价格报怨，政府将介入。这样的安排有一定的合理性。有时垄断企业并不见得一定要把价格定得很高。 因为定得过高会吓走很多消费者，尤其是在价格可调性比较大的情况下。如果价格提高一点，就会吓跑一大批消费者。尤其地铁行业不是绝对垄断的，它与其他城市公共交通方式，如公共汽车、出租车等，是互相竞争的，因此会受到竞争的制约，所以定价过高对地铁运营企业自己来讲也是一种损失。由于有政府的事后介入，地铁运营企业面临巨大的无形压力，而且政府的介入可能对其它企业有示范效力。政府事后介入的做法有一个好处，确实无需政府管制的行业就无需政府再事先介入，节约了大量政府行政费用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事业，相对而言不适用于相对较大的公用事业。如果公用事业影响范围比较大，政府事前不介入，一旦出现问题，将比较严重。二是政府事后介入的做法，要求供需双方的力量相对比较均衡。在德国，有很多消费者协会，他们在与垄断企业谈判时比较有实力，约束了垄断企业。考虑到地铁行业牵涉面广，与城市居民生活密切相关，以及我国公共交通领域的消费者协会社会影响力弱小等方面。笔者认为我国地铁票价的制定还是采取事前竞价的方式比较妥当。

4地铁票价管制模型的选择 目前，国际上存在两种典型的票价管制模型，即美国的投资回报率票价管制模型和英国的最高限价管制模型[1]。美国的票价管制模型是通过对投资回报率的直接控制而间接管制票价。其依据是，地铁行业需要足够的投资，用投资回报率票价管制模型有利于鼓励企业投资。但这种模型也存在明显的缺陷：（1）企业在一定时期内按照固定的投资回报率定价，几乎不存在政府管制对提高效率的激励机制；（2）由于投资回报率的基数是企业所用的资本，这就会刺激企业通过增加资本投入而取得更多的利润，所以这种票价管制模型会产生A—J效应[2]，企业过度投资会增加运营成本，降低运营效率； （3）政府和运营商不仅要就投资回报率的水平问题做反复的讨价还价，而且管制者还要为正确计量投资回报率的基数大伤脑筋。 英国试图通过直接管制票价以避免美国投资回报率票价管制模型的上述不足。英国基于通货膨胀的CPI[3]±X[4]，票价管制模型的基本优点是：在一定时期内固定票价的上涨幅度，使企业只有通过降低成本才能取得较多的利润。同时，票价管制限制了企业的利润率，促使企业对生产要素实行优化组合，但不至于出现在投资回报率票价管制下过度资本密集化的现象。此外，从以下几个方面看，英国的票价管制模型也相当简便。

（1）这种票价管制模型并不需要详细评估的固定资产、生产能力、技术革新、销售额等变化情况。（2）3～5年作为一个票价调整周期。这种中期的调整周期具有合理性：如果调整周期太长，票价就会受许多不确定因素的；反之，若调整周期太短，就显得票价管制太滥，使地铁运营企业缺乏对政府管制的可信性。 （3）管制者希望地铁运营商形成一个合理的票价结构，使服务的价格能较好地反映成本。管制者确实也有权力要求运营商通过不断调整，使票价结构合理化。但这种票价管制模型只控制最高综合票价水平，并不是特定的票价结构。 （4）这种票价管制模型并不直接控制运营企业的利润。地铁运营商在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以通过优化生产要素组合、技术创新等手段降低成本，取得更多的利润。因此，从上，美国的投资回报率票价管制模型与英国的最高限价管制模型具有根本性的差别，表现为：从利润水平管制到票价水平管制的转换，将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移，在投资回报率票价管制下，消费者是提高成本引起的风险与降低成本带来的利益的承受者；而在最高限价管制下，这种风险与利益都由企业来承担和享受[2]。这也就是说，在投资回报率票价管制下，消费者只能通过运营商降低成本才能获得利益，但运营商却没有降低成本的动力，因为企业只有通过提高投资回报率水平或扩大投资基数才能取得更多的利润；而在价格水平管制下，由于企业受到最高限价的制约，它们只有通过降低成本才能取得较多的利润。因此，相比较而言，英国的票价管制模型会对企业提高生产效率产生更大的激励。考虑到我国市场化程度尚不发达，商品和要素市场价格存在许多不完善的地方，而且目前地铁行业刚开始进行PPP运作，为了吸引投资者，地铁运营初期应该采用投资回报率模型定出起始票价，即在充分考虑运营商经营成本的基础上，保证社会投资者一定的投资回报率。 5北京地铁票价政策的建议方案及实证分析 1）PPP运作模式下建议的票价政策基于上述分析，提出以下我们认为当前比较适合国情的地铁票价政策方案，主要是：政府规定起始价格和随后年份的票价调整系数，即定出未来政府对地铁票价的限价水平，在该限价水平以下由运营商自己定价。 具体内容如下：（1）起始票价：以运营成本为基础，按照投资回报率管制模型确定起始票价，并并充分考虑居民收入承受能力，竞争线路的现有价格水平，以及其他城市地铁票价水平等因素。 （2）调价周期：考虑到我国属于家，发展速度较快，以及政府定价过程的权威性和行政成本，并结合我国地铁票价的情况，我们建议每3年调整一次。 （3）票价增长系数的确定有两种选择（但其本质是一样的，所以在下文的实证分析中只以第一种方法举例）：一是直接借鉴英国的调价公式即年票价增长幅度不得高于当年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一个补充调整系数，是考虑到地铁运营成本中人员工资的比例高达50%[6]左右这样的事实，而工资的刚性及高于CPI的增长率（见下图），要求票价增长在CPI之外应该额外考虑工资的实质增长。另外，还有运营商由于提高服务水平而额外实质增加的成本，以及其他一些不可预见的且不能被CPI涵盖的成本增加因素。二是考虑地铁运营中工资和电费的权重比较大，而且这两项费用的变动与CPI又不同步，特别是我国电价也是由政府管制的，所以在票价调整系数时，单独把这两项拿出来，其他费用仍按CPI来调：票价年调整系数＝电价变化幅度×电费在票价收入中的权重＋社会工资价格指数×工资福利费用在票价收入中权重＋消费物价指数（CPI）×（1－电费在票价收入中的权重－工资福利费用在票价收入中权重）。确定上述权重的基本原则和思路如下：由市政府物价主管部门聘请专业中介机构对地铁四号线的运营成本进行审计和考核，并确定各部分成本的权重。物价主管部门根据审核结果，并充分考虑票价政策的总体取向要求，合理确定各权重取值。