土地制度：“三农”新政核心之变

《2005年农村经济绿皮书》中建议，在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”。

“土地应该由市场定价。”

“农民自己有土地，让他们直接参与开发，一年可以多拿几个亿。”

4月13日，中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布《2005年农村经济绿皮书》(以下简称《绿皮书》)，并举办了一场农村经济发展论坛，邀请李炳坤、林毅夫、韩俊、马晓河、苏明、陆学世等经济学家、三农问题专家，就三农热点问题和当前农村政策进行集中讨论。

低价征用农民土地，致使失地农民生活得不到保障，已成为当前“三农”问题一个敏感的焦点。下一步的“三农”政策调整是否将以变革土地制度为核心，就此，本报记者向国务院发展研究中心农村部部长韩俊求证，他给出了比较明确的答复：“我们正在制定相关的政策文件，具体内容目前还不便透露。”

就在4月17日，国务院授权新华社发布《关于2005年经济体制改革的意见》(以下简称《意见》)，明确提出了要完善农村土地制度。

土地成为头号问题

“继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式；加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度；进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。”《意见》廖廖数语，划出了今年农村土地制度的改革轮廓。

首先可以明确的是，农村土地制度会有较大幅度的调整动作。韩俊表示，农民税负问题解决以后，接下来第一个需要解决的就是土地问题；其次是教育；第三是卫生即农民就医问题。

在农用地征用方面，《绿皮书》给出了几组很耐人寻味的统计数字：

2004年末全国耕地为1.23亿公顷，比上年净减少80万公顷，其中建设占地14.5万公顷；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民占5％～10％；

失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而失去收入来源，生活水平降低的失地农民占到60％。

实行征地制度改革，保护失地农民的利益，是去年农村政策的一项主要内容。虽然2004年农村土地政策的基本框架没有大的变化，但局部调整的动作很大。10月21日，国务院颁发第28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调农地流转过程中，必须把农民利益放在重要地位。要求“县级以上地方人民政府采取措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”，并申明“当土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。

然而，在利益面前，不管是国家法律还是政府的法规，执行起来都有难度。

接受本报独家采访时，中国社科院农村发展研究所所长张晓山说起他去年在某地调研的见闻。当地公开用土地招商，市长对外商大包大揽地说：“只要你来，我就可以给你300亩地。”

张表示，“土地问题非常复杂，不仅仅是既得利益的分配问题，还涉及到整个体制。”

《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。

“以农村土地换取城市生活保障”

土地制度之变，已经迫在眉睫，但是怎样变？往哪个方向变？现在还是一个没有标准答案的问题。

《绿皮书》给出的建议是：在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。

国务院政策研究室副主任李炳坤在谈及今年的农村政策时，提到要“稳定、完善农村的土地制度”。他说，稳定和完善农村土地政策主要有两项内容：一是稳定家庭承包制度，这里面有一条是明确的，农民出去打工，不能随意收回土地承包制度，没有人种地了，可以进行转让；二是提高土地征用的标准，做好安置工作，解决失地农民的长远生计问题。

韩俊所在的国务院发展研究中心，正与世界银行合作进行“中国土地政策改革研究”项目，目前已完成了8个地方的考察。“从我们调查的8个省看，房地产用地、商业用地，生地造为熟地，出让土地只占到20％～30％，大部分土地不以市场定价，政府把短期收益和长期收益捆得太紧，对农民的收入补偿很难。” “土地应该由市场定价。否则，改革就跟农民没有多大关系。”这是韩在考察后得出的结论。

张晓山提出的主张是，“要向农民征用土地，一要保障农民的生存权，其次要保障农民的发展权。如果征地，农民除了补偿外，还要得到其他相应的保障，如养老、失业等。”

据有关方面统计，现在产业工人里面，农民工占的比重相当大，他们的家属和孩子加起来，数量估计在1.6亿以上。面对这么大的一个流动性群体，有关方面已经意识到，农民工总是流动也不合适，起码流动的规模要逐步缩小，使农民工能够稳定下来。

李炳坤透露，现在有关部门正在研究如何进一步完善农民工的政策，使农民工能够在所在的地方安家落户。

乡村治理结构酝酿新变局

农村实行土地集体所有制，农民并不是一个完整的财产主体，致使土地本身及其增值收益成为一种界限模糊、可以共享而分配方式又不确定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体特别是地方政府介入对土地的控制和利益的分配。而这，也是《绿皮书》提出“必须改革农村土地制度”的主要原因。

张晓山是中国专门研究乡村治理结构问题的为数不多的专家之一。他主张在农村发育跨社区的、非政府的多元化组织结构，而基层政府的职能则向提供公共产品和社会服务方面转变，最后形成这样一种治理格局：自治程度较高的基层政府、村民自治的村社组织和其它多元化组织并存，相互制衡，达到构建和谐社会的目的。

张的建议目前似乎还很难成为主流。但《意见》中提出要“继续扩大农民专业合作经济组织试点范围”，已经显现出政策的转向迹象。

韩俊对此另有看法。他提出三点主张：第一，无论怎么改，改革不能影响到对农民的公共服务的提供，改革过程中要避免过去“财权向上集中，事权向下下放”的做法，必须提高对基层政府的财政支持力度；第二，改革必须自上而下，不能一刀切，也不能把事业推向市场；最后，他认为改革最重要的是改变权力来源。他说：“将来改革的方向是要加强民主化进程，要让老百姓用手选举政府，这是一个根本的方向。”