论成都市社区服务业发展的调查与思考

一、社区服务、社区服务业的定义

(一)社区服务的定义及主要内容

关于社区服务的定义，目前理论界尚没有一个统一的认识。一部分人根据国际社会对于社区服务的分类，认为社区服务应该是一种具有福利性质的社会服务，而我国在实践中，一开始就将具有经营性质的便民利民服务归入社区服务的范畴，将社区服务定义为“在政府的指导和扶持下，利用和开发社区内资源，发动和组织社区内成员，开展各种福利服务和便民服务，以不断满足人们的物质生活和精神生活的需求，提高人的素质，促进社会的进步与发展。”

2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确社区服务的主要内容为“四个面向”：(1)面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务(2)面向社区居民的便民利民服务；(3)面向社区单位的社会化服务；(4)面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。

2006年4月，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，将社区服务的重点领域确定为：(1)社区就业服务，(2)社区社会保障服务，(3)社区救助服务，(4)社区卫生和计划生育服务，(5)社区文化、教育、体育服务，(6)社区流动人口管理和服务，(7)社区安全服务七大方面，并将其列入政府公共服务体系范畴。从这七个方面的内容不难看出，社区服务的福利性、公益性属性已经非常明确地加以强调。但与此同时，《意见》也对开展商业性的社区服务作了明确的规定：“鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务业务。鼓励相关企业通过连锁经营提供购物、餐饮、家政服务、洗衣、维修、再生资源回收、中介等社区服务。利用现代信息技术、物流配送平台帮助社区内中小企业，实现服务模式创新，推动社区商业体系建设。”

通过以上分析不难看出，从政府层面来看，社区服务可分为两个部分：一是社区福利服务和公益性服务，这部分服务主要满足社区居民对于各项公共服务的需求，服务的主要提供者以政府部门为主，同时也包括各类社会服务组织、企业和社区居民，服务方式以“无偿”和“低偿”服务为主，强调服务的社会效益。第二部分为社区商业化服务，它是由市场主体提供的，具有便民、利民特征，以营利为目的社会化服务，主要是为满足社区居民对于生活方便的需求及部分居民对于提高生活质量而产生的个性化需求，这类服务主要由企业和各类专业化社会组织、个人按市场化方式提供．其服务主要采取低偿和有偿服务。

(二)社区服务业

社区服务具有产业属性在上世纪90年代政府发布的3个文件中得到明确。1992年国务院的《关于加快发展第三产业的决定》，将社区服务纳入第三产业范畴。1993年民政部联合国家计委、财政部、卫生部等l3个部委局，发布《关于加快发展社区服务业的意见》，明确指出“社区服务业是在政府倡导下为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”。

认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成。确立了社区服务是社会保障和社会化服务体系的一个重要行业，是具有福利性质的第三产业。

二、成都市社区服务业发展概况

成都市的社区服务从上个世纪80年代末开始试点，本世纪初进入全面启动阶段，目前处于整合提高的新阶段。在近20年的发展历程中，成都市的社区服务在基础设施兴建、人员配备、服务项目设置等方面都取得了一定的成绩，同时也面临着新的机遇和挑战。2001年以来，市委、市政府先后下发了《中共成都市委、成都市人民政府关于加强城市社区建设的意见》、《成都市人民政府关于印发城市社区建设五年发展规划的通知》等文件，经市人大通过，于2003年7月1日正式颁布实施了《成都市城市社区建设管理规定》。这些文件、法规，指导、规范和推动了社区服务建设的健康发展。

(一)社区公共服务现状

成都市目前有街道办事处92个，其中城区76个：社区居委会1150个，其中城区408个。据2006年市民政局统计资料显示，成都市已初步构筑起以社会救助为基础的社区公共服务体系。

1．社区福利服务方面

一是完善了社区救助体系。健全了“政府领导，民政牵头，部门实施，社会参与，基层落实”的管理体制，明确民政部门负责指导社区的低保、贫困帮扶、医疗救助、救灾和社会捐赠等工作。

二是城乡低保实现了应保尽保。以2006年为例，全市城乡居民最低生活保障人数达25．9万人，比上年增长4．97o。此外，每个社区都建立了劳动保障站，配备了协管员。

三是就业和再就业工作取得新进展。全市有425个社区开展了创建“充分就业社区”活动，社区就业实体4051个，帮助5．3万名失业人员实现了就业。

2．社区公益服务方面

一是社区服务设施不断完善。全市建立了由市、区(市)县、街道办事处(乡镇)三级社区服务中心和居委会各类社区服务站(点)组成的社区服务机构，形成了多层次的社区服务网络。

二是初步形成社区治安防控体系。全市所有的社区都设置了警务室，配备了流动人口协管员，有社区巡逻分队383支、3764人。

三是六城区街道均建立了卫生服务中心。全市建立社区卫生服务中心93个，社区卫生服务站60个，60名的社区配设了计划生育协管员。以2006年为例，为低保户和优抚对象发放医疗优惠卡，义诊15万人次，还定期在社区举办家庭健康知识巡回讲座2万余场。

四是多渠道开展文化、教育、体育服务。全市有图书阅览室、文化活动室等场所314个，807o的社区有群众业余文化活动辅导员，建成社区文化活动广场100个，每个社区有社区文体协会、舞蹈队、腰鼓队、文体运动队等社区文体组织．

五是社区信息化服务。青羊区以政府搭台、企业出资的方式，建立了“96963，’社区便民服务信息化平台，为居民提供各类生活服务和信息咨询等服务。

(二)社区商业化服务现状

据商务部2004年和2005年对全国部分城市社区商业发展情况的调查显示，东部沿海省份和发达地区的大城市对社区商业发展比较重视，社区商业的发展水平也较高。但其它大部分地区社区商业的建设与发展尚未提到议事日程，社区商业的发展水平较低，不能满足居民基本生活和提高生活质量的需求。

虽然成都市社区商业服务发展相对落后，但发展势头强劲，已覆盖便利店、连锁超市、餐馆、美容美发、茶楼、干洗店、彩扩、快递、报刊、家政、维修等各种生活服务项目。有数据表明、成都市2005年共有社区商业网点33912个，其中便利店l4772个、超市648个、洗衣店3240个、美容美发店5508个、早餐店7776个、‘再生资源回收点285个、肉菜市场324个、其他网点1359个。社区商业正成为成都市流通领域新的经济增长点，并在提升城市商业综合竞争力方面发挥着重要作用。

一是社区商业发展速度加快，社区商业网点在短短几年内已遍布成都市大街小巷。

二是社区商业网点规模有所扩大，相比以前的副食店、粮店，有条件的社区开始出现营业面积较大的商业网．

三是社区商业连锁经营业态展现。如成都红旗连锁有限公司、四川互惠商业有限责任公司，坚持走社区商业发展道路，以社区超市、便利店为主要发展方向，目前两家企业连锁门店数均已接近600个，年增幅均超过30%。

四是社区商业服务功能日趋完善。医药超市、家政、运输、物业、电讯网络、职介、房屋中介、教育培训等许多新兴生活服务项目相继应运而生。

五是社区商业吸纳就业成效显著。截至2006年末，成都市建立社区发绪疾人就业点109个;创办巾帼社区服务便民网点1785个，实现下岗失业妇女自谋职业1.1万人;在425个社区开展了“充分就业社区”活动，实现就业7万余人;社区就业实体发展到4051个，新增社区就业44183人，从业人数达到86323人。

三、成都市社区服务业面临的主要问题

(一)社区服务业的定位不明确

什么是社区服务业?如何走产业化的道路？它与商业服务、第三产业服务等的区别是什么?社区服务业是以福利型、互助型、公益型的社会利益项目为主，还是以经营型、企业型、市场型的经济利益项目为主，它到底应该包括那些内容？在政府部门、社会各界以及社区都存在争议。在目前的实际工作中，仍然存在着“社区服务是个筐，什么东西都往里装”的局面，不仅给进一步发展社区服务业带来一定的影响，而且，给统计工作带来了很大的麻烦。

(二)各级政府部门和社区工作者对社区服务业的认识存在偏差

在实践中，市、县(区)一些政府职能部门和街道对社区服务缺乏足够的认识和重视，对社区服务的产生、发育、发展情况不了解，一些人对社区服务的立足点：公益性和福利性认识不足，错误地认为社区服务也应全面产业化、市场化，一切都应靠市场调节，靠社会力量、企业来办服务，已经用不着政府的财力支持或投入了。另一方面，政府部门和社区缺乏创新精神，在吸引社会资源参与社区服务方面未能取得实质性成效，导致社区公共服务的供给效率和服务质量不尽如人意。

(三)社区服务设施不足制约社区服务业的发展

截至2006年底，成都市尚有102个社区还没有社区服务用房，228个社区的服务用房面积不足50平方米。而在三圈层的一些(市)县，如崇州市，全市60多个社区，除崇阳镇以外的20几个社区至今无办公场地，没有社区服务中心的(市)县还比较多。根据成府发[2007]6号文件《成都市人民政府关于加强和改进社区服务工作的实施意见精神》，到2010年，在30个重点镇建成社区服务中心，每个社区的办公和公益性服务用房面积达到200平方米以上。但这一规划目标远远不能满足社区服务业发展的需要与天津、大连、沈阳、长春、哈尔滨等副省级城市目前已建成的社区服务用房面积相比，有着1倍以上差距(以上城市社区服用房面积均在400平米以上，天津达到50O平米，长春市平均达到550平米。社区服务用房及社区活动场地的不足，严重制约着社区服务的开展和居民的参与，这是造成本市社区服务社会化参与不足的主要原因之一。 (四)政府对社区服务的投入不足、缺乏稳定的投入机制

社区承担着政府向居民群众提供的数十项公共服务职能，政府理应成为社区投入的主体。就成都市的情况而言，社区基础设施建设及日常经费主要以区、(市)县财政与街道投入为主，市级财政的投入极少，全国其它同类城市(如天津、大连、沈阳等)则以市级财政投入为主，市、区两级分担，如沈阳市社区办公经费按每年3万元拨付，市、区按1：2比例承担，此外，社区党建经费按每年每人30元拨付，市、区两级组织部门分担。成都市以区(县)为主的投入机制，带来不同经济发展水平、不同区位环境的区(市)县之间在社区服务设施建设、社区办公经费、社区工作者待遇等方面的巨大差距，造成社区服务发展的不平衡。以社区日常的工作经费来看，一些中心城市，区、街财政的投入比部分二、三圈层的投入高几十上百倍，崇州市社区每月工作经费仅200元，而武侯、高新等区可达上万元。从社区服务人员的工资水平来看，部分中心城市社区工作者收入平均1000多元，而在三圈层部分(市)县，社区工作者仅有400元收入，而且没有“两保”，连当地最低工资水平也未达到。政府对社区服务投入的不足，直接影响到社区服务的开展和功能的发挥，也严重影响到社区工作者积极性的发挥和队伍的稳定。

(五)社区服务业的管理体制不顺、社区社会化服务体系尚未形成

社区服务体系包含社区公共服务和社区商业服务两大领域，涉及社区卫生、社区文化、社区教育、社区文化、社区物业管理、便民利民服务等多项内容。由于这些服务项目分属不同的政府部门管理，导致社区服务管理体制不顺，出现管理越位或缺位的情况出现。以服务对象及服务内容而言，民政部门主要是针对社会弱势群体的福利服务，对于面向社区居民的营利性的社区服务，民政部门管不了，工商、税务等部门又不愿管或管不过来，对社区商业缺乏相应的界定、规划和政策支持，阻碍了社区便民利民服务的开展。同时，多头管理又导致政出多门，管理越位，各项工作进社区，使社区工作行政化倾向难以有效遏制。

(六)便利性社区服务尚处于自发生长状态

便利性社区服务缺乏科学的规划及合理布局，连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式在社区商业中所占比例很小，集约化经营程度低的单体小店占多数。社区便民服务业缺乏市场开拓意识、商标战略意识、品牌服务意识。另外，现有的社区商业在位置安排上存在扰民现象，并且商业信用水平低，假冒伪劣商品比例高。

(七)社区服务业优惠政策落实不到位

政府有关部门政出多门、多头管理、相互挚肘的问题较为突出，已经出台的有关优惠政策措施不能得到很好的贯彻落实。社区居民及其它社会组织在创：力耻区服务项目时，工商、税收等许多方面的优惠政策无法落实，影响了服务项目的拓展，严重制约了社区服务业的发展。

四、加快发展社区服务业的对策措施

(一)进一步加大对社区公共服务的保障力度

把社区服务业纳入全市国民经济和社会发展总体规划，纳入社区建设总体规划，社区基础设施建设纳入城市建设规划和市产业发展导向目录，落实办公用房和开展服务的配套设施。根据[成府发]6号文件精神，在20l0年确保每个社区的办公和公益服务用房面积达到2。0平米的基础上，提高城市社区服务用房面积，力争达到和超过400～500平米的公建配套水平，在城市房地产开发项目中，确保社区服务设施，开发商和其它单位不得以任何理由侵占。

每年由市财政安排专项资金，与区财政按1：1比例配套，用于社区共建设施建设项目的补助和开展社区服务项目的补助。对于财政比较困难的区、(市)县，市财政应给予适当补助。加大政府对公益性岗位的开发支持力度，开发以助老、助残、助困、治安服务、劳动就业、法律咨询服务等方面的公益性岗位，减轻社区公共服务的压力、缓解就业压力。

(二)进一步完善社区服务业的管理体制

改变社区服务条块分割、多元领导、单项推进的状态，使社区服务业达到统一规划、多方支持、因地制宜、整体推进。在市、区设立强有力的社区服务业领导和协调组织，统一协调、指导、管理、监督社区服务业。

(三)进一步健全社区服务业的运行机制

对不同性质的社区服务业单位要实行不同的管理，对满足民政对象和特殊群体基本生活需要的、没有盈利条件的福利型单位，政府要从资金、场地等各方面给予扶持，保证其正常运转对满足社区居民物质文化生活需求、而不以盈利为目的的公益型单位，要按照社会效益为主、经济效益为辅的原则，允许收取成本费，从事保本创收活动，同时政府应给予一定间接补贴：对有经营能力和盈利条件的社区服务业单位，要引入竞争机制，形成能够实现自我发展的良性运行机制。

(四)进一步拓宽社区服务业的投融资渠道

要建立起以政府投资为引导，社会投资共同参与的多层次、多途径、多种经济成分并存的社区服务业投融资体制。鼓励社会各个方面以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业项目，特别是鼓励投入社会福利项目，鼓励各地通过财政支持、社会募集建立起社区服务业发展基金，并要逐步实行有偿使用，流动增值，提高资金利用率，推进社区服务业的健康发展。

(五)加强社区服务信息化建设

要逐步建设覆盖全市的社区信息综合服务网络，推进各级政府电子政务、网上办事和社会公共服务进入社区。建议由市民政局和市信息产业办共同开发建立成都市社区公共服务信息网，整合社区公共服务资源与社区社会化服务资源于一个平台：重点组织政务信息、公共服务资讯，包括就业服务、职业培训、社会保障、失业救助、民政优抚等政府服务信息的利用：结合电子商务发展，让社区居民快捷、方便地获得水、电、气、电信等与生活密切相关的各项公共服务信息；推进法律服务、家政物业、商品配送、文化教育、休闲娱乐等社会信息资源的开发：吸引社会企业加盟社区服务，推动社区服务业的开展。

(六)加大对社区服务业的政策支持和资金投入

对促进社区服务业发展所需要的政策法规配套、资金投入等做出规划和安排。要赋予社区服务业享受发展第三产业的所有相关优惠政策。在社区内兴办经社区服务业领导小组认定的非盈利和微利的便民服务网点，在安置下岗、失业人员、残疾人等达到一定比例后，政府应对其申请社区发展扶持资金、贴息贷款等方面给予支持，工商、税务等部门应提供一些减免税收政策，卫生、城管、规划等其他相关部门也应为扶持社区服务业发展，提供良好的帮助。对确系福利性和公益性的服务项目，水、电等管理部门应给予特殊优惠价格。

(七)培育和扶持一批社区服务业龙头企业

通过资金、场地、税收减免等一系列扶持措施，引导企业运用连锁经营、加盟经营等方式，在社区设立各类便民、利民网点，开展就业服务、家政资讯、养老、助残等社会化服务。鼓励企业采取收购、兼并、特许加盟等多种形式整合分散的社区商业资源。着力培育和扶持一批社区居民有需求、有市场发展前景、有好的经营管理模式的知名企业品牌。

加强对社区服务人员的培训，采取多种途径和形式提高社区服务业专兼职人员素质使其不断适应社区服务工作的需要。首先社区服务业网点的工作人员包括物业管理人员要加强培训，提高为民服务的思想认识，树立良好的职业道德，培养较高的技术能力。其次对互帮互助社区服务志愿者队伍要热情鼓励，要动员广大辖区单位和居民广泛参与形成“我为人人人人为我”良好的道德风尚。再次对社区服务业的管理人员，特别是社区工作者要强化专业文化知识，树立服务意识，提高管理能力，促进社区服务业全面、健康、快速发展。