基层堤防单位执行政府采购的难点透视

作者：刘昌仁 魏顺新 郑兴艳

【摘要】近几年来，部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等四项改革逐步在基层全面铺开。政府采购作为财政四项改革之一，在加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，维护国家和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设等方面发挥着相当大的作用，但由于其运行环境并不完善，特别是在基层单位执行政府采购困难重重，如何应对。 【关键词】政府采购 基层单位 难点透视 一、基层堤防单位执行政府采购难点 湖北省汉江河道管理局属湖北省水利厅直管单位，下辖十二个堤防、涵闸管理分局，五个局直单位，所辖单位分布在江汉平原七个县市，担负着汉江中下游752KM堤防的常年维护、管养及防汛任务。2008年，我局列入部门预算的政府采购项目经费571万元，利用自有资金列入政府采购商品180万元。项目经费571万元包括堤防维护经费533万元，正常防汛经费38万元，按湖北省2008年政府采购目录规定，堤防维护费和正常防汛费支出必须纳入政府采购范畴，截止10月底，通过政府采购程序项目经费实际到位291万元，未到达280万元，包括1.4万元正常防汛经费。堤防维护经费和正常防汛经费是我局完成年度堤防岁修养护、涵闸整修任务不可缺少的经费，资金到位的早晚对当年的安全渡汛影响极大，然而2008年汛期已过仍有近半的资金没到位，由于资金不到位，有的分局仍没能完成当年的堤防岁修计划。此外利用自有资金采购商品实际申报112万元，其中已下达政府采购计划函70万元，正在申请办理政府采购确认函。因得不到及时批复，为了保持单位的正常运转以及工作的顺利开展，有的单位不得已对堤防管养所需的除草机、堤林翻耕机等急需物品未待批准自行采购。当前，政府采购工作已成为我局正常运转的最大障碍，造成我局政府采购进展缓慢、执行困难的原因是多方面的。 1、政府采购手续繁琐，操作难度大 2007年湖北省根据《政府采购法》制订了《湖北省政府采购工作规范》(以下简称《规范》)，分采购程序、采购行为、采购文本三部分规范共22章，12.5万字。其中采购程序就有预算管理、计划管理、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、质疑和投诉、合同签订、履约验收等程序，每一程序又有若干环节，具有较强的规范性，但是对基层单位(特别对省直、厅直在武汉市外单位)可操作性不大。依照《规范》我局各二级单位所需政府采购物品首先经汉江局汇总，再上报水利厅，然后由水利厅汇总上报财政厅，小到传真机、碎纸机，大到工程项目，一概必须此程序，而现行《规范》明确规定，绝大部分协议供应商在武汉市区，我局所辖却分布在江汉平原的七个县市，包括询价、协议等必须跑很远的路，有的二级单位分散在偏僻的乡镇，这样层层上报，层层下达，加之政府采购本身的繁琐程序，大大增加了工作强度和运行成本，有的单位为几百元的急需物品，也得跑出几百元的申购费用。此外，按照《规范》，有的基层单位在加油、打印、会议费等支出根本无法实施政府采购。 2、政府采购行为滞后，造成隐患多 按照现行的财政改革要求，政府采购是部门预算的重要组成部分，必须将各单位采购活动纳入部门预算，而部门预算的编制本身就有“二上二下”的漫长过程，一般在次年的三月人大会通过后才得以实施，在部门预算没有批复之前为保持工作的连续性，各级财政部门为各预算单位预拨经费，但政府采购却只有在人大批准部门预算后方可执行。部门预算的批复在基层单位一般也就拖到四月份以后了，这意味着每年的前五个月无法购回所急需的办公用品、设备等。我局2008年堤防岁修任务按原计划拨付体制，应在前一个年度的冬季即预付开工，2008年汛前即已完工，然而今年汛期已过，却有近半数的资金没有到位，造成应维修涵闸无钱维修，很多堤坝无钱养护，这无疑加大了我局所辖的堤闸的隐患，对堤闸安全渡汛产生极为不利的影响。此外，有的管理段危房改造、维修项目因当年采购工作推迟而推迟，有的管养点用房甚至在房屋倒塌后仍没有等到房屋整修的批复。 3、政府采购刚性有余，缺乏灵活性 按湖北省政府采购目录，项目经费必须进行政府采购，而作为我局正常的堤防维护费和防汛经费即被纳入政府采购的范围，可是堤防维护费实际用于全局堤防日常维护，其开支主要有诸如堤面整修、堤身除草等项目，防汛费也是用于日常防汛检查等支出，况且全长752公里的大堤分布在江汉平原的七个县市，项目支出涉及到上百个点，无法集中实施政府采购。而政府采购的这一硬性规定，正是造成我局2008年项目经费无法及时到位的主要原因。《政府采购法》及其《规范》虽然对所须按政府采购的商品、工程、服务等进行了规范，但没有对临时性、突发性的采购行为作具体规范。《政府采购法》第三十条提到了“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”货物或者服务，可采用竞争性谈判方式采购。《规范》第三章也只提到“不属于年度政府采购预算的项目，采购人需要调整政府预算的，按照政府采购预算调整有关规定执行。”但这只是使采购工作回到了重新申报的起点，无法起到指导作用。我局今年5月在水管爆裂的情况下，采取紧急措施，将本已纳入2009年部门预算的水管项目提前开工，在申报政府采购时，水管改造已经完成，这暴露出了部门预算和政府采购缺乏灵活性。 4、采购单位对政府采购认识不足，重视不够 《政府采购法》虽然颁布实施多年，但在基层才刚刚起步，有的基层单位对政府采购的认识十分肤浅，重视不够，主要表现有几点。一是认为自有资金不需办理政府采购手续，随意购买，自行其事仍很普遍。2008年各二级单位利用自有资金自行采购的设备、办公用品等41.99万元，没纳入采购计划的项目工程70万元。二是对政府采购与集体采购的概念没有分清，以为只要是集体行为的采购就是政府采购。三是对政府采购工作人员配备不强，不能及时按《规范》程序办理政府采购申报手续，造成已申报的政府采购材料多次被打回，有的询价单不是真正由供应商参与填表，而是由采购单位一人完成，有的中标单位与发票开列单位不一，甚至银行账号也填错，没有采购小组签名等等。四是政府采购计划编制粗糙，没有进行细致的市场调查。在编制年度政府采购计划时，一定要对本单位所需商品进行初步的市场询价，做到心中有数，如有的单位，需要10万元的小车，在编制部门预算时，没有认真作市场调查，结果在政府采购计划下达后，再进行询价才发现市场没有所同价位的小车，致使当年的采购行为大打折扣。五是政府采购工作后续管理混乱，《政府采购法》第四十二条明确规定，政府采购资料保管期为十五年。可是有的基层单位在当年申报完成后，就无法查找申报资料的踪迹。