中国政府在社会福利中的角色重建（上）

政府在社会福利中应该扮演什么角色以及如何扮演，是社会政策领域的一个根本问题。无论如何处理，都会产生全局性的影响。过去20多年来，中国的经济取得了高速增长。但是，在“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”这两个西方经验的影响下，中国政府却在社会福利领域逐步退出，这是导致当前有目共睹的经济与社会发展失调和社会不公平的重要因素。为此，中国政府必须重视社会政策对可持续发展的积极作用，在社会福利中扮演更为积极的角色。

当前，应对经济社会发展失衡是我们面临的挑战。本文拟从反思政府社会福利角色的角度，从理论上回应这一挑战。

在我们解决经济社会发展失衡问题、构建和谐社会的过程中，以社会公正为核心价值的社会政策的重要性凸显。而且，社会政策的意义还不止于此：它还是形成社会凝聚力的一块基石，所以，任何有远见的政治家都不会忽视它的作用。

在社会政策中，政府是主角，它的举措得当或失当，其影响从来都是全局性的。那么，在中国过去20多年的发展中，政府对自己的福利角色是如何定位的？这一定位与经济社会发展失衡有什么联系？哪些地方需要反思？

为此，首先需要考察当代西方福利国家政府角色的变化，以及相关理论的进展。

一、福利国家政府角色的新变化

现代社会福利制度是20世纪以来伴随工业化和自由市场经济的发展而首先在西方发达资本主义国家逐步建立起来的，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体，从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。几十年来，政府的这一定位在发达国家已成大势所趋，同时发展中国家政府也为之孜孜以求。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或满足人民的生活需要这一目标展开的。

1990年代以来，新古典主义以及新右派对福利国家的批判已基本退出主流的社会政策讨论。面对全球化形势下新的风险，社会政策更多需要考虑预防和管理社会风险。因此，社会政策的社会投资作用被重新认识，具体来说，这些新趋势表现为以下几个方面。

1.以促进就业为导向

近年来，大多数欧美国家对失业者从提供“被动的”收入保障转向帮助他们尽快获得“像样的工作”（注：International Labor Office，World Labor Report 2000：IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World，Geneva，2000；Neil Gilbert ，The Transformation of the Welfare State ：The Silent Surrender of Public Responsibility，New York：Oxford University Press，2002.在英国，国家不仅帮助失业者找到工作，而且，失业者在重新找到工作后，还会继续得到政府的帮助，直到他们在新的工作岗位上取得稳固的进步，从而彻底避免他们频繁地被排斥在劳动力市场之外或在低工资边缘徘徊的现象。）。此外，为有工作者提供支持是近年来发达国家社会政策的最显著变化。在很多欧洲国家，政府和企业积极合作，实施“家庭友好政策”，帮助职工实现工作和家庭责任的平衡（注：Esping-Andersenet al.，A New Welfare Architecture for Europe ？Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union，2001.），如家庭休假制度、亲职假期和弹性工作时间等（注：Home Office ，U.K.Government，www.homeoffice.gov.uk.）。这种社会政策被称之为“积极的社会政策”。

“积极的社会政策”集中体现了西方福利国家社会政策两个明显的变化。第一，就社会政策的目标而言，从提供收入保障转向了社会包容。这一转变首先与人们对贫困现象的重新认识有关。过去对贫困的界定主要是从收入角度出发，如相对或绝对贫困等概念都是以“贫困线”为标准划分的，采取的相应对策也是以解决收入问题为主。1990年代以后，“社会排斥”的概念开始进入对贫困的定义中，人们开始认识到，贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏，更是一种“能力的剥夺”，由此而将贫困视为贫困者的经济和社会功能受到限制的一种生活或生存状态，而不仅仅是没有收入或收入不足的问题（注：A.Sen ，Inequality Reexamined，Cambridge ，MA：Harvard University Press ，1992；A.Sen，Development as Freedom，New York：Knopt，1999；A.Sen，Social Exclusion：Concept，Application ，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000；World Bank ，WorldDevelopment Report，2000/2001：Attacking Poverty，Washington DC ：World Bank ，2001.）。其次，过去人们习惯将贫困视为偶然或短暂的现象，现在则认识到，贫困是每个人都会在一生中的某些阶段经历的普遍现象，如未成年时期、单亲家庭以及失业期间等。在短暂的贫困中，如果得不到及时有效的帮助，完全有可能陷入长期的贫困。而青少年时期的贫困经历更会对其未来产生长远的和多方面的影响。此外，随着经济全球化和技术革新速度的加快，失业现象不仅会长期存在，对很多人来说，阶段性失业将在生活中不可避免。所以，社会政策的调整范围如果只限于提供收入保障，显然不能从根本上解决这些问题。社会政策必须以增强贫困者的经济和社会功能为原则，使他们融入到社会的主流生活中来。而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力，所以，社会政策的重点要从创造就业机会的需方为主导转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。在全球化的背景下，这一点对于增强国家竞争力的深远作用是显而易见的。

第二，就对受助者的要求而言，以就业为核心的社会政策同时也是“第三条道路”所主张的权利与责任挂钩的实践（注：“第三条道路”在社会福利方面的主要观点之一是认为福利国家造成权利和责任的脱钩，因此主张社会政策要体现责任和权利的共存。A.Giddens ，The Third Way.Cambridge ：Polity Press ，1998.）。这种主张认为，公民有获得政府帮助的权利，但必须承担相应的责任，即参加工作。每个公民在享受福利的同时，要尽到社会责任，通过参与经济活动和就业、纳税、贡献等多种方式来实现自己的责任。1990年代以后，社会福利逐渐变成了“工作福利”（workfare ），即提供福利的目的是为了让受助者工作。很多欧美国家都对社会政策进行了调整，其中一个主要内容就是激励受助者参加工作（注：Tony Eardley，From Safety Nets to Springboards？Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ，no.8，1996，pp.265—285.）。

2.以社会治理为手段

社会治理强调在公共管理中要有整体观照，强调多元、参与、平等、协商、互动，这一新型行政概念的提出和实践，是福利国家对其私有化改革反思的结果。首先，从社会政策的目标来看，社会福利不只是针对有需要群体的收入保障和社会服务，而是包括了使人们有效参与经济和社会生活的所有环境因素，如家庭、社区、收入和工作等；其次，从社会政策的思维来看，社会政策必须从改善社会成员生活质量这样一个整体视角出发，才能发挥有效作用，而不是将人们的需要分割给不同的部门分别解决；最后，从提供服务的主体来看，人们的需要是通过多种渠道来满足的，包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等（注：OECD，Family，Market and Community：Equity and Efficiency in Social Policy ，1997.），而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门，政府的作用即是要形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之，人们认识到，社会政策归根到底是一个治理的问题，是与新公共管理（New Public Management）及其理念带动下的政府改革融为一体的（注：T.Butcher ，Delivering Welfare：The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham：Open University Press，1995；D.Farnham and S.Horton ，Managing theNew Public Services ，Basingstoke ：Macmillan，1996.）。于是，市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具（注：L.Salamon （ed.），The Tools of Government ：A Guide to the New Governance，NY：Oxford University Press，2002；E.S.Savas，Privatization and Public-PrivatePartnerships，NY：Seven Bridges Press，2000.）。

在这个新的框架下，政府的社会福利角色从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最重要的成分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。

3.强调社会政策的成本效益分析

成本效益分析是资本主义社会的基本思维方式，但过去主要用于市场经济组织。这一概念及其技术进入社会政策领域是私有化改革的另一个结果（注：例如，在传统的社会福利以及非营利组织领域中，“行政”比“管理”使用得更为广泛，这是因为“管理”的概念涉及控制与利润，在当时被认为与社会福利的性质不协调。因此，在1980年代之前，大多数有关社会福利和社会工作的书籍和词典都用“行政”这一术语来描述公共的或其他非营利社会服务组织中的经营活动，如“社会福利行政”或“社会行政”等。）。由于政府更多的时候是作为投资主体来提供社会福利的，因此成本效益分析备受政策制定者的重视。

不过，在实践中社会政策的成本效益分析要复杂一些。社会政策的实施是一个使用资源解决社会问题的过程，成本显而易见，但投资效益不仅在短期内看不到，即使有，也往往难以说明其中的因果关系。因此，在社会政策领域中，成本效益分析往往并不等于投入—产出分析，而要从预防社会风险的角度来看：如果对某一问题不采取相应的政策，它将会带来什么代价？

在简述了西方政府角色的变化以及社会政策理论的最新发展之后，再来考察我们的有关现实，一些问题就显得清晰起来。

二、政府的退出是导致中国经济与社会发展失调的重要因素

1970年代末，中国开始了经济体制改革和对外开放，同时，西方福利国家也开始了私有化改革，其社会改革理论和实践对中国经济体制改革和社会政策的影响非常明显。然而问题是，对西方福利国家的私有化改革，我们未能从其历史及经济社会环境的角度综合考虑；其经验与中国“国情”也不相适应。因此，在借鉴西方经验的过程中，我们存在认识上的误区，更由于政府职能未能与市场经济改革同步转型，最终造成导致中国经济社会发展不平衡的关键因素。

（一）误区之一：政府职能转变＝政府退出

1.将政府职能转变简单地等同于政府退出

关于市场经济条件下政府的基本职能，概言之有两点：一是提供市场规则，二是保证社会公平，特别是实施有效的再分配政策。但我们在体制改革时忽略了这两点，将政府职能转变简单地等同于政府退出，导致政府在经济和社会的很多领域严重缺位，造成大量的经济社会问题。

产生这种情况的认识上的原因，是由于我们不适当地学习了西方福利国家私有化改革的经验。我们开始进行体制改革的时候恰巧是西方福利国家开始其私有化改革的年代。在他们的改革中，原来很多由政府承担的责任下放给市场组织和社会组织来承担。中国的经济改革也基本上是一个政府逐步放权于市场的过程，但在这一过程中，我们将政府职能的转变误认为是政府的退出，以为在经济活动中取消了计划经济的因素便可以自动形成市场经济机制，结果造成政府转型的失效。在经济和社会管理中大量存在的“一抓就紧，一放就乱”的情况就是一个表现。

事实上，以市场为取向的经济改革，并不是要求政府退出，而是要求它转变职能。“政府职能转变”包括了为市场经济提供市场规则和保证社会公平的丰富内容，机制上是“回应—支持”型政府，远远不是“政府退出”所能涵盖的。正是在这个意义上，实现经济和社会转型在相当长时间内是中国社会发展的任务，而促进这两个转型则是中国现阶段政府职能转变的根本目标。可以说，政府职能的转变与中国的经济转轨和社会转型互为条件。

2.忽略对社会体系的培育

社会转型和政府转型是不可分割的。因为，由计划经济体制向市场经济的转型所带来的社会转型，一个重要表现就是从政府全能型社会向公民社会的转变。因此，社会的转型和政府的转型是一个问题的两个方面，或者说，政府的转型和社会的培育是互相依存的，二者应当同时进行。而在实践中，由于我们把社会的培育遗漏了，结果，政府转型的过程就成了跛足的过程。我们的确将政府的一些职能放权于各种中介或公民社会组织了，可结果怎么样呢？因为政府缺乏相应的支持和培育过程，这些组织的运行逻辑常常演变为准市场组织的逻辑。具体来说，长期以来，我们更多地把注意力放在对政府的内部结构和政府部门的利益调整上，而对公民社会组织支持不足，管理也不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱、运行不规范；这些问题反过来又制约了政府的转型。这方面的问题主要有两个：第一，公民社会组织演变为个人利益团体。我们知道，非营利和营利组织的一个根本区别是，前者以“使命”而非“利润”为运行动力，其使命就是为服务对象谋利益。如果失去了这样一个基本特征，也就失去了与营利性组织的根本区别。中国的非营利组织虽然承担了很多社会功能，但由于缺乏相应的制度框架和制约机制，在实践中有很多组织背离了应当坚持的核心价值，在运行过程中以“营利不分红”为组织的运行原则，结果演变为个人利益团体。第二，公民社会组织缺乏良好的发育环境。政府对公民社会组织支持不足，致使这些组织缺乏发育和生存的土壤。在中国，公民社会组织在很大程度上是从政府中分离出来的，完全从社会中自发形成的、针对社会某一特殊群体需要的组织非常少。如果让这些组织完全通过自己的能力“自负盈亏”，它们必然会演变为市场组织。

正像市场经济不能自动生成一样，公民社会也不是自发形成的。在中国，培育公民社会组织的核心是政府要承担起支持者和规范者的角色。这是政府转型的首要任务和前提条件。

3.目前，中国政府需要进入很多新的经济和社会领域

在理论界，主流的政府改革观点是主张从经济型政府向公共服务型政府转变、划分政府与社会的界限、放权于市场组织、授权公民社会组织以及用市场机制取代政府官僚机制。总的看来，这些观点的一个明显取向是主张政府从某些领域或过程中退出，而由市场机制取而代之。

笔者认为，目前，中国政府不仅不能退出，反而需要进入很多新的经济和社会领域，并在其中发挥更加积极主动的作用。直白地说，就现阶段的中国来说，特别在社会福利领域，政府没有不该管的事情；或者说，在任何领域或过程中，如果缺少了政府，其结果都会不堪设想。

为什么这样说？应该认识到，政府退出有两个必要的前提，一是社会上有相应的载体，足以承载政府所退出的功能；二是政府对这些载体的表现，包括其运行的过程和结果，具有有效的监控、评估能力和手段。第一个前提我们还不具备，这构成我们政府目前不能退出的理由；第二个前提则表明，政府永远都不能退出。因为，信息不对称不只是市场中才存在的问题，在政府与各种市场和社会组织的关系中也是一个普遍的现象；政府的责任就是保证各种组织的运行过程透明化、规范化，否则便是政府缺位。西方发达国家强调放权和多元化，一方面是因为各种经济和社会组织的运行具备了一定的基于法制基础的规范，同时也因为在政府之外存在着制衡组织行为和保护个人利益的机制。很明显，中国目前尚不具备这些条件。

中国政府职能转变首先需要解决的是政府在市场经济转型中应该发挥什么作用的问题（注：胡鞍钢：《序言：探讨政府与市场关系》，胡鞍钢、王绍光编《政府与市场》，中国计划出版社，2000年，第1—8页。）。目前，政府不仅面临规范市场和培育社会组织的作用，还需要在组织与组织、组织与公民个人之间的各种交互行为中承担起维护公平和公正的角色。换言之，在中国，政府只有先进入才有退出的条件。特别是从政府仍然是维护公众利益主要的甚至是惟一的主体这一现实来说，在大多数人的基本社会保障尚未得到满足的情况下，任何形式的放权或授权行为都会对弱势群体更加不利。