公路养护资金来源法理浅谈

摘要：公路法制建设全方位推进给公路养护带来新的问题①，本文通过形式对比来探讨公路养护资金来源问题，旨在分析公路养护资金各种来源的合法性及合理性。公路养护资金来源中有一部分是向使用方征收，收取及管理成本较高，公路法律体系在公平原则之上对公路养护费用收取进行统一标准，统一规划，符合法理理论，结合推进法制公路使公路养护资金问题得到有效解决。 关键词：公路法；公路养护；资金；法理；公平

公路建设发展以高速度高要求的形态呈现，全国高速公路通车里程7.5万公里居世界第二位，“公共需求发生深刻变化，公路养护管理事业面临前所未有的挑战。”[1]养护质量标准、技术质量标准全面提高，养护所需投入人力物力大幅增长，解决这些问题与公路养护费用征收密来源切相关。公路法律体系建设，要求公路养护费用来源合法化、公平化。 一、公路养护资金来源法理问题的提出 1.法学理论上公路养护资金来源存在的问题 公路养护资金收取是否遵从公平、平等原则是公路养护费用征收中需要解释的问题。公路是国家公益性设施，所有权归属国家，全民所有，公民平等的享有对公路的使用权。公路使用带来对公路原始良好状态的破坏，享有使用权，公民须平等公路养护，谁使用谁付费，谁受益谁补偿国家资产损耗。公路养护资金是用作公路养护的，占用公路时间长、行驶里程长，应该多交费，费用多少按照车辆实际行驶里程计算，实际操作中存在车主负担不公平。 2.社会主义法制制度下公路养护资金来源问题 费税改革②讨论显示出现行公路养护资金征收制度中存在不合理因素，法制公路建设有阻力。公路养护技术难度大，质量要求高，弥补养护资金的巨大缺口，主要依靠国家向银行机构贷款及政府资金投入，另外向公路使用主体征收养路费、车辆购置附加费等方式取得。“公路养路费总收入中用于公路养护比例不低于百分之八十。”[2]国家及政府资本金投入属国有资产的要利用，公民参与公路养护资金投入，国有资产用之于民。重点问题在于个体使用者征收公路养护资金入养路费等补偿性费用如何调整、改革，突出公平原则。 二、公路养护资金来源所依法理分析 公路养护资金作为维护公路良好运行状态的保障性资金，它的来源是否合理合法直接关系到对养护资金使用的流畅性，及公路良好状态的维护程度。 1.公路养护资金来源的理论依据 法制公路是法治国家公路建设的要求，费税改革讨论旨在解决旧行公路养护费用收取的不公现象。将费税调节作用发挥达到平衡公路养护收支和不同使用群体的利益。[4]学者提出“公平发展”是从法理理论出发对公平性③作目的性概括。养路费在公路养护资金来源中占据重要位置，交通主管部门对养路费统一征收，统一使用支付，没有因《公路法》的修改停止征收。基于对公路使用权利的行使，使用者向国家缴纳养护费用作为对公共财产使用的补偿是必要的，应指出公路养路费征收收取以强制性要求公路使用者定期上缴，没有层次上区分不同地区、不同使用量的缴纳数额差别，难以达到法理上公平性。 2.公路养护资金来源的制度依据 公路法制要求强有力的法律制度做后盾，《公路法》为其提供实体性支持，交通主管部门依公路法行使收取公路养护资金。国务院颁发《公路管理条例》，明确交通主管部门对公路养护费用收取权力。比较《公路法》的内容，《公路管理条例》相关内容应修改，或废除。法律法规配套施行运用，公路养护资金征收来源由国家提供强制力保障，制度层面上为公路养护资金的征收顺利创造条件。 三、公路养护资金收取的法理思考 《公路法》作为公路法律规范的上位法，国务院及各地方政府所制定法规、规章制度应严格服从其法律地位。法律法规之间现存冲突，执法遭遇障碍等问题值得人们思考。 1.改革决策结合立法决策征收养护资金 改革建立在旧制度不合理或新型利益矛盾关系冲突下。养路费在我国公路养护资金来源的发展历程中一直担当重要角色，《公路法》明确“依法征税的办法筹集公路养护资金”④。由“费”向“税”的改革需长期实践过渡，我国公路法制化过程强制性立法保障力度不足。交通主管部门利益与国家利益的较量参杂其中。调整利益均衡，提高市场经济下的公平性，税收方式取代费收方式，改革决策需要依靠法律强有力的保障，立法机关的立法决策为改革决策保驾护航，改革顺利进行依赖国家立法保障。改革决策与立法决策紧密结合，这是解决费税改革中存在矛盾的前提保障。 2.公路养护资金征收机构合理安排的重要性 向使用方收取的公路养护资金是国家公益性收益，带有非营利性，向国家缴纳相应合理的养护税费，对使用公路所造成破坏是一种补偿性收费。“由省交通厅主管，各级稽查征费机构具体负责实施。”[5]养护资金的权利归属交通主管部门。新形势下，必要的辅助机构适时出现在税费征收体制中。如在沈阳人们通过公司养护制度来补充不足，帮助脱离母体的养护公司建章立制，走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路。[6]形式多样的养护制度，使费税改革的难度增大，要求国家予以提供强有力的制度保障。通过严格的国家审计评判，合理合法的公路养护资金征收体制调节公众利益，平衡利益较量中发挥作用。 注释： ①《公路法》的通过到2004年11月《收费公路管理条例》正式施行。 ②燃油税改革经历过几次热议未能实施，最重要的原因是油价的不断上涨，其推出还牵涉了多层利益。 ③肖亮，左青林，叶建国.21世纪经济报道. ④国务院.中华人民共和国公路法.2004-8-28.