县级电视台发展的体制性障碍及其突破

随着我国加入WTO和社会主义市场经济的不断完善和发展，电视产业化的浪潮席卷全国。而由于在人员、资金、规模、覆盖范围等各方面的劣势，使在电视产业链中处于弱势地位的县级电视媒体却面临着极大的困境。在这个过程中，有人提出要取消县级电视台，觉得县级台已经没有存在的必要了。其原因不外乎县级台没有做到“三贴近”、节目质量不高、人员素质不高、宣传舆论引导不力、人浮于事、管理滞后，整体发展缓慢、成为县级财政负担，等等。似乎一撤就灵，县级电视台的所有问题都可以规避掉了。然而这却是一种不负责任、逃避问题的做法。造成中国当前县级电视台现状的最根本的原因是隐藏在其背后的体制性障碍。面对全球化的浪潮，现在的关键是突破这种体制性障碍，将县级电视台从各种体制限制中解脱出来，使其自由发展。

一、县级台的体制障碍生成过程

从一定意义上来讲，我国县级电视台的现状和危机折射出的是我国整个电视产业普遍存在的问题，也是我国长期以来在媒介领域强化意识形态和政治话语控制的一种映射。内紧外松的媒介规制特征，使媒介规制变迁是沿着强化政治规制与放松经济规制这两条主线进行的（胡正荣，2004）。这使得我国整个媒介的问题错综复杂，同时又由于各地区的经济发展水平和市场化水平不同，各地区的县级台的状况就呈现出了时间、空间的阶段性差异。造成我国县级电视台现状，从时间上看大致可以分成以下几个阶段和标志性事件。

第一阶段，“四级办”体制的确立。这个阶段以1983年中国中央37号文件为标志，该文件以1983年第十一次全国广播工作会提出的中央、省、地区、市县四级办广播，四级办电视，四级混合覆盖为中心内容，确定了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制，形成了行政区域化的广播电视发展格局。

“四级办”方针虽然在短时间内解决了中国频率、频道不足的现象，广播电视台数量迅速增加，但更为严重的是出现了重复建设、资源浪费、闲置、内耗的现象，县级台“麻雀虽小、五脏俱全”就是在这个基础之上形成的。各级台被严格限制在行政框架体系之内，不仅省市级台，就是县级台也要严格按照科层制的官僚体系来运作，电视台不能打破行政级别和行政地域的限制，从而将县级台严格限制在一县（市）的空间内，活动空间十分狭隘。再加上县级财政有限，投资追加不足，无法同上级台相比，在节目内容上就会陷入匮乏。我国县级电视台存在的主要问题就是在“四级办”体制确立后逐渐形成和恶化的。

禁止跨地区、跨媒介、跨媒介从根本上阻碍了县级台的发展可能性，注定了县级台只能作一只麻雀的命运。

第二阶段，1990年起中国飞速发展的有线电视，挤占了县级电视台的受众资源，将县级电视台逼入了一个更加狭小的角落。这一阶段标志性事件是1990年11月2日颁布的《有线电视管理暂行办法》和1991年4月20日颁布的《<有线电视管理暂行办法>实施细则》。有线电视网从某种意义上承担的是中央、省市台节目的输出功能，突破了无线电视台的时空地域局限，丰富的电视节目走进了千家万户，很多地区从只能收看到一两个台到可以收看到几十个台，观众可以随心所欲的收看自己想看的节目。特别是近年来，有线电视用户在农村遍地开花，使县级电视台的主要受众资源几乎丧失殆尽，很多县级台的广告锐减，县级台靠在黄金时间覆盖其他收视率高的台的广告而播放自己的广告、增加广告播出时间、大批次播放药品、医疗器械等非法广告等不正当手段来获取广告收入，全国大多数县级台都面临着这种恶性循环。这说明，我们在发展有线电视阶段，没有处理好有线电视同县级台的矛盾问题，甚至是在某种意义上忽视了、牺牲了县级台的利益。

尽管此后的“三台合一”和近年的“网台分离”，实际上都没有办法解决这个矛盾。而在建网之初就存在的按照行政区域建网的缺陷，使县级台再次失去了发展的可能性。在有线电视的重压之下，县级台失去了制作符合本地区受众特色节目的动力，也失去了技术、人才、资金的支持。县级台的新闻基本上成了县委领导的亮相时间，县级台在功用上也成为宣传县委领导政绩的工作室。就像一位网友在西祠胡同论坛上留言《当个县级电视台的小记者真难呀！》（楠哥（网名），2005）所叙：

前几年的时候，对外宣传并不被各级领导看重，作为县级台感觉某条新闻不错就向省市台投一稿，没有好的新闻体裁就算了，也没有人来过问这些事！现在惨了，各地各市各县的领导，都想上省台，都想宣传自己在位置上做出的贡献，每个月的用稿通知不像以前那样寄到各个台就算了，而是把用稿通知寄到书记、县长、宣传部长、电视台长各位领导的手中。各位老大拿过通知一看，立即发火：“怎么回事，我们的新闻怎么这么少，电视台都是干什么吃的？”……呜呜，天哪！试想一下，一个普通的县级台、一个普通的县，一个月能有多少好新闻、好题材能在省市台播出呀，能有多少有价值、有影响的事，值得在上级台播出。

第三个阶段是各省公共频道的开播和县级电视频道的取消。这一阶段有两件标志性事件，一是1999年国务院办公厅转发信息产业部、国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》(即国办82号文件)，批示各省广播电视大联网之后，公共频道将取代县级电视台的自办节目，只留一定时段供县级电视台播出本地新闻和专题节目。2002年7月1日起，中国各省将同时推出省级电视公共频道，电视公共频道的正式启播，原有的“四级办电视”成为了“三级办电视”、“两级办电视”，这意味着县级电视台目前所办的自办电视频道将全部取消，把主要职能转为转播中央、省和市级电视台的节目。

公共电视频道的开播，标志着县级电视台的利益在中国媒介产业改革过程中已经基本被忽略，甚至其所肩负的重要职能之一的意识形态功能也已经被弱化，这一功能被中央、省市台的有线网络所取代。在对比当中，通过有线网络的宣传功能效果明显要好于县级台的直接宣传，因此县级台的去留问题也被提上议事日程。

二是在报刊领域的一项改革。2003年正式实施的《出版市场管理规定》，首次允许民营企业拥有报刊总发行权，7月国家新闻出版总署出台新规定，对中央党政部门和地方报刊进行综合治理，实行管办分离、取消摊派、停办市县所办的报纸。这样所有县级报纸一时间纷纷停办，大家纷纷把目光引向县级电视台，看电视台的命运是否会像县级报纸一样。

在国外，公共电视实际上是完全公益性质的，但在我国，公共频道实际上只是“共有频道”或“共享频道”，并且背离了“公共”的内涵。这也使得这一次频道改革没有达到预期的效果，对公共台不“公共”这一症结的关注要远远超越对县级台去留的关注，一些地区县级台开始思考，自己是否应当担负起县域内的公共责任。

从以上三个阶段可以看出，我国县级电视台的改革计划经济色彩要浓于中央和省市台的改革，在行政级别当中，由于处于最低层次，因此其利益也就较少被关注，其不仅要受到省市上级相关政策制约，还要受到县域内的多重制约，特别是财政方面创收能力较差，则完全受制于“人”。财政资本的局限进一步限制了内容的发展和人才的引进。

二、突破县级台体制障碍的三个疑问

我国各地区随着经济发展程度的不一，县级台存在的问题轻重也就不一样，从整体上呈现出了东、中、西，沿海、内陆的不平衡发展格局，有些沿海城市的县级台发展规模和实力可以同中部西部的地级市台相比，但是更多的情况是县级台入不敷出、节目质量低劣、人员素质不高。因此在如何突破现有体制和解决这些问题方面，并不就是“一撤就了”，而是要找出合理、合适的解决途径，打破原有的路径依赖，这不是简单的几个口号就可以解决的。因此笔者不想通过某些政策建议来解决这种体制性障碍，因为这些政策建议一般都具有乌托邦性质，缺乏实地实践经验和相关的论证。而通过对相关问题的思考，却可以打破我们长期形成的观念瓶颈，而且各地区及其电视台的具体情况也都不一样，根本不可能用某一种策略解决所有的问题——这恰恰是我们二十多年来所犯的观念错误。

1、县级台的历史使命到底是什么？

在谈到撤销县级台的一个原因中，很多人为县级台戴的帽子就是“县级台已经完成了它的历史使命”。但是这种使命到底是什么？如果只是单一的意识形态功用，那这种历史使命的确已经消失了。但是我国的媒体肩负着双重的历史使命，具有双重属性，除了政治属性外，我们不能互略县级台的文化属性和经济属性，文化属性意味着县级台的发展要承担一定意义的公共服务职能，在公民文化素养方面要起到核心的作用，经济属性意味着县级台也是市场中的利益主体，也有自己的利益诉求，因此也需要参与市场的利益博弈。县级台是整体退出市场、历史舞台还是个别退出市场、历史舞台，不应当由某个政策说了算，而是由市场规则说了算。而从目前的状况来看，县级台的政治属性功能已经基本发挥完毕，它在引导舆论和宣传主流意识形态方面显得僵化、呆板，并不受域内受众的欢迎，反而还会遭致抵触情绪。而文化属性和经济属性长期以来由于县级片面强调县级台的政治属性而遭到屏蔽和忽略。

从新闻的接近性上来看，县级台最容易走进群众和受众。我国幅员辽阔，各个地区都有自己的风土人情和方言，甚至在某一县内都会存在多种不同的文化习俗和语言习惯，县级台如果能够抓住这一特点，在新闻内容上就会推陈出新，也会得到群众的欢迎。

而且从目前我国所进行的经济和政治体制改革过程中来看，县域内的群众具有公共的利益诉求，人们需要县级台这样的媒介来表达群众的呼声，监督政府的公共政策，起到“第四权力”的作用。就是在美国或者我国的台湾地区，虽然他们并没有像我国这样按行政级别划分的电视台，但是在大的传媒集团和公司的掌控下，依然保有地区的电台和电视台，它们在行政公共服务和舆论监督职能方面都起到了重要的作用。

我国在从农业社会向工业社会转型的过程中，社会利益分层日趋明显，城市电视台更多的关注的是城市建设和市民社会的相关话题，而对农民的事情关注相对较少。直接撤销县级台，除了县级台的员工和相关资产、设备暂时没有办法恰当处理外，最重要的还是占中国人口大多数的农民将失去一条表达话语权的有利途径。因此，为什么不向建立表达三农问题的电视台方向进行发展呢？

另一方面，我国县级电视台是否过多呢？

我国现有广播电视播出机构1970座，其中广播电台278座，即电视台有1692座，其中县级电视媒体1424座（朱虹，2003）。我国人过如果以13亿计，则约平均77万人有一座电视台；而美国有近2000家电视台，还有众多的有线电视频道，2003年美国有近3亿人，也就是说平均15万人有一座电视台（张弛，2005）。在这种对比中我们可以看出，我国电视台并不是过多，差异是我们没有搞好。

而从从业人员和资产规模行来看，具体数字并不是很清楚，但大多数县级电视媒体都有职工30—50人不等，按照30人计，全国也有42720人就业于各县级媒体。这些人的利益是否可以就随便忽略？同样，每个台按照拥有资产500万元计算，全国的县级媒体资产总量也要达到71亿2000万之多（张弛，2005），这些国有资产如何妥善安置？一旦撤销，大量设备将成为废铁。

因此现在说县级台完成了历史使命是不是还为时过早。

2、县级台民营化是否会影响我党的意识形态主导地位？

在最近关于中国改革的第三次大讨论中，极端的左派人士打着改革和市场经济背离社会主义原则的旗号，要求回到原来的计划经济时代。他们所恐惧的就是我党长期以来以马列主义为主导的主流意识形态遭到颠覆，中共的执政党地位受到动摇。但是恰恰相反，正是由于市场化的改革，中国才避免了东欧和苏联的命运，老百姓才从心底上拥护中共的领导。就像当初国企改革之时，中国的电视产业也一样面临着同样的命运，政府没有足够的资本发展所有的各级电视产业，而县级台的意识形态功用已经基本由中央和省市台所取代。在这样的背景之下，完全可以通过将民营资本引入到县级电视产业中来的方式，抓大放小，有所为有所不为，各个地区根据本地实际情况，或走商业台的路线，或走公共电视的路线。

正如国企改革没有动摇国有经济的主导地位一样，县级台的民营化改革也不会影响我们的主流意识形态。政府可以通过相应的媒介政策对县级台的改革进行规制。

3、县级台的跨地区、跨行业并合在现有行政体制下是否可行？

从现在的媒介产业情况发展来看，现有的行政体制严重束缚了电视产业的发展。而随着我国政府机构改革的深入，走向整合的政府结构要求与其相适应的媒介产业结构，即网络状的媒介结构。这也是世界各国如美国、西欧国家和我国台湾地区发展的一个趋向。

现有的行政体制层级分明，但是我国银行改革、航空公司的改革为我们提供了一个很好的借鉴，说明电视产业的改革是可以打破现有的行政体制局限的，完全可以首先通过同级县台竞争并合、省级台兼并县级台的方式进行，此后可以进行跨省区的兼并。

电视产业除了可经营性产业部分要进入到生产要素市场自由流通外，公益性的事业部分也可以进行并合，从而有利于资源的合理配置，达到“公益”之目的。

1、胡正荣，（2004）：我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源，《媒介的现实与超越——胡正荣自选集》，北京广播学院出版社

2、楠哥（网名），（2005）：当个县级电视台的小记者真难呀，西祠胡同，www.xici.net

3、朱虹，（2003）：2002－2003年我国广播影视业发展概论，广播电视信息，www.sarft.com

4、张弛，（2005）：从一个县级电视台的生存现状看我国地方电视媒体体制改革的方向与路径，西南师范大学硕士论文

5、中国国家广播电影电视总局办公厅，（1993—2002）：《广播影视工作重要文献汇编》

6、中国国家广播电影电视总局官方网站：http://www.sarft.gov.cn