浅议从人口老龄化透视我国农村养老保障

[论文关键词」人口老龄化农村人口老龄化农村养老保障

〔论文摘要〕我国目前已基本达到国际公认的老龄化标准。在社会二元结构下，我国农村经济基础薄弱且老年人口的基数大、地区差异大及老龄化水平已超过城镇，使农村养老保障问题尤为突出。本文通过对人口老龄化下我国农村养老保障的现状及问题进行深入分析，希望对建立和完善我国农村养老保障制度，妥善解决农村养老保障存在问题，提出一些建设性的意见。

养老保障是对社会中所有老年人的生活起保护作用的“安全网”。然而我国目前城乡二元结构下，许多农村老年人却被隔离在这张网之外，尤其是人口老龄化社会的到来，由此产生很多难以解决的社会问题有增无减。据国际公认的标准，我国己步入老龄化社会，目前我国城镇人口中65岁以上老人比例为6.24%而在农村这一比例己达7.5%以上。随着农村人口出生率的下降、人口平均预期寿命的延长以及大量青壮年劳动力到城市务工，农村老龄化人口的比重和数量还将不断增加，老龄人口负担系数不断提高，这些都对我国农村传统的养老保障提出了新的挑战。

一、人口老龄化及我国农村人口老龄化概况

(一)人口老龄化及我国人口老龄化的概况

人口老龄化的静态含义指某个人口中老年人口比重已经达到既定的数量标准;动态含义指某个人口中老年人口比重不断增加的趋势。川这种界定源于人口学者对总体人口年龄结构类型的划分即年轻型、成年型和老年型(见表1)。

按照联合国人口委员会定义，人口老龄化是指老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程，它是由人口出生率不断下降、人口寿命不断延长等人口自然变动因素所促成;按照联合国人口组织(WPO)公布的标准，在一个国家或地区内，60岁及以上人口占总人口比例达到10%或65岁及以上老年人占总人口比例达到7%，就表明这一人口总体进入了老龄化社会，这一国家和地区就属于老年型国家和地区。

我国社会步入老龄化的速度非常快。图1，描述了我国从1953年第一次全国人口普查到2000年第五次全国人口普查的具体清况，可以看到，我国己基本达到国际公认的老龄化标准。根据联合国预算，我国将在2040年以后逐步达到老龄化高峰。

(二)我国农村人口老龄化的现状

1.农村人口老龄化水平己超过城镇。其原因除生育率和死亡率下降外，还有人口迁移。人口迁移流动导致家庭规模小型化，农村出现了大量的“留守老人”，加快了农村人口老龄化的步伐。进城务工的老年农村人口和退休的城里老年人口的回流也加快了农村社会老龄化的进程。

2.经济发达农村地区的老龄化速度明显快于不发达地区。随着农村经济的市场化改革，户籍制度改革、城市打工比较收益的吸引和城市化推进等所引起的人口自由流动，使农村越来越多的青年人口迁移到经济发达地区。可见，越是经济发达的地区，农村人口老龄化的速度就越快。

3人口出生率的影响。建国后，在战争时期受到抑制的生育率产生反弹，结婚、生育出现高潮，当时出生率最高的年份超过400，这些婴儿在60年后陆续在各个年龄段形成人口高峰，形成老龄社会的主体。然而，中国目前的计划生育政策下人口生育率己经下降到低水平，独生子女父母一代正在进入老年，少生优生是否能幸福一生正在经受考验。

4.人口平均预期寿命的延长。解放前，中国人口平均寿命只有35岁左右。建国后医疗卫生事业的全面发展提高了全民健康水平，平均期望寿命在短短的10多年间提高到近60岁，每年增加1岁多。这使得50， 60年代出生的绝大部分婴儿有良好的生存机会活到老年。

5农村传统观念和养老保障现状的影响。农村老年人在经济上的自立能力仍然不强，社会保障制度建设落后于实际需要，养儿防老的社会经济基础没有出现根本变化，一定程度上强化了对男孩的偏好，导致出生性别比的持续偏高。

二、我国农村养老保障概况

(一)我国农村养老保障发展现状

1家庭养老。家庭养老是老人在各自的家庭依靠子女和自己储蓄，实际上是以终身积累为基础，在家庭内部实行代际“反哺式”养老。中国农村落后的生产力和自给自足的生产方式决定了家庭养老的必然性。同时，传统孝道思想和政府的外在推动都使其成为我国农村中养老保障的主流。目前我国农村中只有6.2%的“五保”老人才能获得集体养老，其余93.8%的农村老人的养老方式完全是家庭赡养。

2集体养老。集体养老是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。(1)五保户供养始于1956年农业合作化时期，由农村基层组织负责协调供养无依无靠、无劳动能力的老人、残疾人和孤儿，供养资金以其所在村民小组为主，政府救济和补贴为辅，使老年人的“衣、食、住、行、医”五方面得到保障。这种方式得到国际社会的高度评价，被称为“有东方特色的养老模式”。(2)优抚保障是国家对为革命事业或国家安全做出贡献的老年军人及其家属的特殊社会保障，主要由各级财政和农民群众统筹负担。(3)农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村，从集体积累中列支养老基金，对已进入老年的农民按月支付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、不很规范的农民退休养老制度、

3.养老保险。面对农村人口老龄化和家庭养老的弱化，从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始组织进行农村社会化养老保险改革的试点。我国现行农村社会养老保险制度是根据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》实施的，其规定了农村社会养老保险资金筹集应坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给子政策扶持”。目前，全国己有2000多个县的8200多万农民参加了养老保险。官方也明确提出“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的目标。但我国目前农村地区经济发展仍比较落后且地区间极不平衡，在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实相脱离。

4储蓄养老和商业养老保险。一些农民对养儿防老己丧失信心，认为只有钱财是可靠的，因而尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。低利率、高膨胀、天文数字的医疗费以及农民收入的降低，使得储蓄养老己失去太大价值，但依靠平时积蓄来防老在农村仍有一定的市场:随着农村居民生活日渐富裕和保险业的发展，一些农民参加了各种形式的商业养老保险。其既可作为社会养老保险的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难。

(二)我国农村养老保障面临的困境

1家庭养老的困境。主要表现为:家庭规模缩小及功能弱化:人口流动加快、代际倾斜严重:老年人平均寿命延长、自理能力下降。随着传统大家庭的解体，计划生育导致“4-2-1”家庭结构日益增多，加之物价上涨带来的家庭支出日益增大，一些农村贫困户日常生活艰难，养老难以保障。据统计，拒绝赡养老人的案件以每年20%的速度递增，然而到司法部门起诉的仅占实际纠纷案的5%左右。

2五保户供养制度的困境。随着人口老龄化加剧，老年人口迅速膨胀，农村的相关基层组织在资金缺乏的情形下，使“五保”制度名存实亡。具体体现在:受条件限制，敬老院只能解决小部分老人的养老问题，难以覆盖老龄化到来后的所有老年群体:在农村财政普遍困难的形势下，很难保证敬老院资金到位:供养费从统筹款中开支，易加重农民负担。

3养老保险的困境。(1)管理水平低。国际惯例是社会保障基金遵循征缴、管理和使用三分离的原则，从而保证基金的安全性、持续性和收益性。但我国的农村社会养老保险中大多地方由政府委托当地的民政部门管理，征缴、管理和使用权集于一身，缺乏有效的监督，往往出现挪用、贪污、挥霍等非正常现象:(2)可持续性差。世界各国都将应对老龄化建立在战略和可持续基础上，而我国农村社会养老保险经常是一哄而散。如要求参加先进评比的都必须完成社会养老保险的任务，对不参加者将给予处罚:还有的强调村组干部、党团员起带头作用，每人发动一定户数的农民投保，按户计酬。这样的养老保险一旦热度过去必然是虎头蛇尾，最终吃亏的还是农民;(3)保障水平低。我国农村大多地方现行的农村社会养老保险中农民投保的保费很低。这样，农民老年时得到的养老金也很少，要解决老年生活所有所需及应对整个社会的老龄化就存在隐患。

4.商业养老保险的困境。商业保险存在着逆向选择与道德风险的威胁。农村商业养老由于受农村社会文化与传统观念、社会经济环境与经济机制、保险市场价格以及保险人的服务质量等影响，需求受到很大限制。由于市场不能完全实现有效的资源配置，不能有目的地向农村老龄人口有效倾斜，只好通过政府社会养老保障的转移支付进行收入再分配。

5各地非均衡发展的困境。我国地域辽阔，农村人地区间差异大，发展极不平衡。实践表明，社会养老制度在全国普遍实施的条件并不具备。因此，我国农村养老保障必须根据不同地区的生产力发展水平、不同人群的农村养老方式、农村养老保障水平不同的现实，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。 6.具体实施中面临的困境。从农村养老保障的实践看，目前推行的农村社会养老保障模式的优点如个人帐户模式有很高的透明度、政府负担较低、伸缩性大等，但其局限性也不容忽视。(1)依靠个人缴费且以自收自支方式推行，无代际间的调剂和队列间的共济及政策倾斜，只有个人自助性，缺乏社会保障的共济性，实际上并不是严格的”社会”保险行为。这证明了自主经营型农村养老保障不能适应农村养老保障发展的客观需要;(2)由于通货膨胀的影响，养老金的价值有可能贬值。农村养老保障制度在费用上主要依靠自行实现保值增值，为了保证养老基金的安全性，通常的做法是将钱存入银行，但事实上靠利息并不能实现保值增值;(3)我国农村目前养老保险基金平衡模式是个人自我平衡模式，与城镇职工养老保险的时期平衡模式有本质性区别，前者是资本化帐户，而后者是“虚拟”的非资本化帐户，两者不存在可换算基础，因而直接将城乡养老保险衔接起来的可能性不大。这就为未来国民保障体系的建立带来了很大困难。

三、人口老年化下完善我们农村养老保障

(一)完善我国农村养老保障的思路

1.总体布局。完善我国农村养老保障体系要根据各地人口老龄化、经济发展的不平衡，因地制宜的建立多层次、多形式的农村养老保障体系。发达农村地区可普及社会养老保险制度;中等农村地区在有条件的人群中逐步建立社会养老保险制度;落后农村地区可将养老保险与社会救济统一起来。

2.具体步骤。农村社会养老保障体系的完善是一项庞大的系统工程，须逐步向前推进。近期主要考虑农民群体分化的现实，针对不同群体采取不同保障措施;中长期则追求城乡养老保障制度整合，将目前城镇的社会统筹部分养老金扩展到农村，使其成为全民共享的养老保障项目。可采取城市化、“土地换保障”、改“农业税”为“养老保障费”及人口政策与养老保障政策相结合等措施解决相关问题。即形成由点到片再到面的全国范围养老保障体系格局。

(二)体系架构设想

1.社会养老保险体系。国家通过立法，采取个人、单位和国家三方出资方式筹集养老基金并为老年人提供经济帮助，保障其基本生活的一项制度。它是我国农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。要逐步建立覆盖农村所有人口的养老保险体系，使农村养老问题从根本上得到解决。

2、老年人生活照料体系。包括两种方式:(1)集中供养。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。他们将住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施，起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来，由老人或家庭提供一定的费用;(2)社区服务。由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务，或提供定时、专项服务。

3.老年医疗保障服务体系。根据国情和农民的意愿，在政府支持下，国家、集体、个人共同投入，建立多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗，并纳入法制管理的轨道。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保农村老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。

4.老年社会救助体系。对生活在贫困线以下的老人，政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应税费，提供医疗方面的优惠和照顾。

5.老年精神生活体系。主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村为单位，建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。

总之，未来中国农村将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。

(三)农村养老保障资金的管理

社会保障良性运行的首要前提是源源不断的资金作后盾，资金的筹集、管理和保值增值，是一个环环相扣的运作流程，这样才能保证其安全性及可持续性。对于经济基础薄弱、资金困难的农村而言，这方面显得尤为重要。

1.资金筹集应坚持可持续、适度和法制化原则。我国城市职工养老保障由原来的现收现付向部分积累转换，造成所谓的养老金隐性负债。农村养老保障由家庭养老向社会养老变迁过程中也面临类似的问题，受城市社会养老保障体制改革的启示，应坚持个人缴纳为主，国家和集体适当扶持为辅，实行社会统筹与个人账户相结合的形式。交费和领取的标准要保持透明，加强政府对保险基金的监管，坚持“实账户”，任何机构、部门或个人都不许肆意挪用。

2.切实做好养老保险基金的管理工作。可设置“养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的征缴、账户管理积给付工作，建立健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等;稳定队伍，加强培训，不断提高管理人员素质与管理水平，确保农村养老保险工作的有序推进;尽快制定和完善有关法规，明确农村社会养老保障基金的征缴范围、标准、给付及相关部门的职责等。

3.收取的养老保险基金主要用来购买国家财政发行的高利率特种债券和按照保值利率存入银行，以确保资金的保值增值，最大限度地发挥保险基金的效益，使农村社会养老保险制度日趋完善，并和家庭赡养相结合，共同促进农村养老事业健康发展。我国农村养老保险基金受经济、信息、投资能力等方面限制，保值增值能力较弱，可通过法律程序委托养老保险基金投资专营机构按照市场化原则运营基金。在保证资金安全性的前提下推行投资代理制，提高积累资金的增值率。