关于人口老龄化与农村养老保障模式选择

论文关键词：农村社会养老保险家庭养老土地保障保障模式

论文摘要：我国刚刚迈进小康社会就面临严峻的人口老龄化问题。由于城乡二元经济结构，我国农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，农民只能单纯依靠家庭养老和土地保障。随着农村社会经济的不断发展，传统养老模式面临诸多挑战，现行农村社会养老保险尚难以独立承担农村居民的养老重任。当前，应该多管齐下，充分发挥家庭养老功能，提高土地保障能力，健全农村社会养老保险制度，将家庭养老、土地保障与社会养老结合起来，是解决我国农民养老问题的现实选择。

随着农村人口出生率的下降以及人口城镇化进程的加快，农村人口老龄化的速度和程度高于城市。日益庞大的农村老年人口群体对传统养老保障模式提出了严峻的挑战，剧烈变动的经济结构与社会结构将农村社会养老保险推上了改革的前台。但我国现行的农村社会养老保险制度尚未完全建立起来，并且面临诸多问题。因此，解决广大农村居民老有所养的问题，选择适合中国国情的农村养老保障模式，是我国政府迫切需要解决的现实问题，也是理论界迫切需要研究的重大课题。

一、不容忽视的农村人口老龄化问题

老龄化是指老年人口占总人口的比重不断上升的过程。据2000年第五次全国人口普查数据公报显示，我国31个省、自治区、直辖市的人口中，0—14岁人口为28 979万人，占人口总数的22.89%;15—64岁的人口为88 793万人，占总人口的70. 15%;65岁及以上人口为8 811万人，占总人口的6.96%。同1990年第四次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重下降了4. 8个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1. 39个百分点。人口年龄结构发生了较大变化，以人口科学划分人口年龄结构的三种类型标准来看，我国人口结构已逼近老年型。老龄化进程的快慢取决于平均寿命的提高和生育率的下降速度。改革开放以来，随着社会经济的迅速发展，人民生活水平的巨大改善和医疗卫生保健事业的发展，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70多岁;特别是20世纪70年代初开始的计划生育，效果十分显著，使我国成为世界上生育率下降最快的国家。估计到本世纪中叶，我国老年人口比例将接近1/4。从现在起，“我国将出现世界上前所未有的人口高速老龄化，老年人口比例将在很短的时间内达到一个相当高的水平”。

我国农村人口老龄化除具有全国人口老龄化的共同特征外，其人口老龄化的实际程度还要高于全国人口老龄化的平均水平。由于计划生育的重点在农村，农村的独生子女户，特别是独女户和双女户在大幅度增加，“四、二、一”的代际人口模式正逐渐形成;目前及今后相当长的时期内还将继续出现农村大批青壮年劳动力向城镇流动和转移，老人与子女呈疏离之势，一些“老人村”正在形成，农村人口老龄化程度高于城市成为进一步发展趋势。据统计，“2000年底，我国60岁以上老年人口达到1. 3亿左右，其中，农村老年人口大约有1亿，其总量远远大于城市老龄人口，是世界上农村老年人口最多的国家”。同时，我国农村除了面临原有老年人的养老问题(存量问题)，还面临新增老年人的养老保险(增量问题)，而城镇面临更多的是增量问题。这预示着未来农村养老问题将比城市更严重.更值得人们关注和深思。

二、农村传统养老模式面临严峻挑战

在探讨农民的养老问题时，许多人的思想还囿于传统的养老模式，即家庭养老、土地养老和集体养老。诚然，农村传统养老模式曾起过重要作用，但随着经济社会的不断发展，单纯依靠这一传统养老模式很难与时俱进。家庭养老在我国既是一种悠久的传统，又是一项古老的制度.或者说是一种制度化的传统。传统的大家庭，由于人口多，且多以农耕为主，人口流动率很低，一家一户构成完整的社会细胞，根本没有社会化养老的可能，家庭养老是最自然的选择。在农村，家庭养老是老年人最重要的养老方式，起着主渠道作用。据有关部门的调查和统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。家庭养老有其相当深厚的经济、文化、法律和心理基础，但这并不意味着家庭养老具有超稳定性。随着社会经济的发展，家庭养老面临着前所未有的挑战:首先，老年人口扶养比例增大。老年人口高龄化的加剧，意味着需要赡养老年人口增多，养老资源需求加大，但家庭赡养能力并未同步提高，从而造成老年人口需求与家庭赡养能力之间的矛盾，长寿与生活质量难以统一。其次，农村老年父母身边子女数的减少，弱化了家庭养老功能。农村人口向城镇的流动以及计划生育政策的实施都导致了他们身边子女数减少，从而使得家庭养老不仅在经济上而且在时间和精力上都难以承受。最后，现代社会的家庭观和老年价值观不断冲击着传统的家庭观和老年价值观。在日益发达的市场经济条件下，商品、货币观念以及价值规律等对传统家庭和伦理道德的冲击日趋强烈，人们对小家庭的偏好和对大家庭的冷漠成为社会发展的必然结果，依赖传统的道德伦理观来维持农村家庭养老已显得力不从心。可见，传统的家庭养老正发生着决定性的变革。在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，一定程度上影响了家庭成员作为养老义务承担者角色的发挥，家庭赡养和生活照料功能必然受到削弱。

土地养老在农村养老保障中同样占据着相当重要的地位。长期以来，农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障，特别是在农民收人来源中农业所占份额比较大的地区。但由于受土地制度、土地收人以及土地数量的限制，仅仅依靠土地难以满足农村老年人口的生活保障需求。根据我国土地政策的规定，土地所有权归集体，农户只拥有土地使用权，农户从土地得到的收益主要来自于土地收成。然而，从农村当前实际情况看，由于受产量及价格等因素影响，农民人均土地收人增长缓慢。据统计，“2000年农民人均土地收入为1 090. 67元，而同年人均生活消费支出为1 284. 74元”。显然，土地收人无力满足养老需求。再从比较利益角度看，随着我国加人WTO，农产品提价空间将越来越小，而在以农户小规模分散经营为主的农业生产结构下，农产品成本增长势头却一直比较强劲，由此导致了主要农产品的成本纯收益率越来越低。2000年全国粮食、棉花的成本纯收益率分别为19.48%，50.63%，在价格和成本的双重夹击下，土地的生产资料功能已严重退化。同时，随着我国现代化、城镇化的发展，耕地面积呈递减态势:"1990，1995年和2000年分别为9684. 6万hm ²， 9 567， 3万hm ²和9 497. 1万hm ²，加之农村自然人口数量不断增加，农民人均耕地占有量逐渐减少。有限土地中的有限产出，农民难有足够剩余以备养老之需。

从农村集体保障功能来看，农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有，队为基础”的农村经济体制，实行了以分散经营为主的生产形式。这种经营方式的变革，促进了农村经济的发展，但也使集体的内部积累机制受到严重削弱。在许多地区，集体保障的基础非常脆弱，其保障能力与保障水平完全取决于当地乡镇企业效益的好坏，而乡镇企业在广大农村地区的发展并不平衡，其本身是否盈利也充满着不确定性，农村集体保障在资金来源上随之显示出极大的不确定性。特别在一些贫困地区，集体保障部分基本没有经济来源，其结果影响了集体对社区保障的投人，使“集体丧失了对农民养老保障的调剂作用或作用不大”。从当前实际看，“全国农村集体办敬老院1. 9万所，人住老人约27.5万人，国家集体救济的社会散居孤寡老人为282. 8万人”，占农村老年人口的比例很小。

三、现行农村养老保险有效性有限

由于传统养老模式的局限性明显，很多农村老年人的基本生活并未得到充分保障，未来农村老年人的生活保障将越来越困难。在这种情况下，民政部于1986年号召各地探索建立农村社会养老保险制度，1992年在山东烟台、威海两市试点基础上制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并决定在全国有条件的地方逐步推广。截止2001年底，“全国已有31个省市自治区的2000多个县不同程度地开展这项工作，6 000万农村人口参加保险，108万人领取养老金，基金滚存结余达216亿元”。这项启动于20世纪80年代中期的社会养老举措，是“中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义非常重大·具有鲜明的社会和政治意义。同时也在一定程度上缓解了部分农民养老的心理压力，特别是对于改变农民的养老观念起到了很好的作用。但是我们也应该清醒地看到.现行的农村社会养老保险，由于还处于探索阶段，在制度设计方面存在一些问题，使其养老保障有效性的发挥相当有限。

(一)社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性

农村社会养老保险《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这是由中国经济特别是农村经济发展的具体情况决定的:国家财力有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，农村就无暇顾及太多了，因而资金筹集只能依赖于集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上已经不具备“社会”保险的含义.它已经是商业保险了，已经“是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄了”。也正因为这一点，政府不能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，往往需要采取强制性的行政命令，这又违背了我国农村养老保险的自愿性原则。农村社会养老保险在制度设计时就已陷入了两难境地。

(二)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性

各地农村社会养老保险实施办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。各地农村社会养老保险制度的建立、撤销，保费的筹集、运用以及养老金的发放都是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行的，“根本不是农民与政府的一种持久性契约”，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村养老保险的态度确实时常发生动摇，有些地方的养老保险已经真的停办了，导致木来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这是缺乏法律保障的结果。

(三)养老保险基金保值增值困难

《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要用以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作中，由于缺乏合适的投资渠道，缺乏投资人才，有关部门一般都采取存人银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值了。这一方面造成了政府的包袱加重.现已出现参保人数越多，国家赔得越多的局面，农村养老保险因而陷人了“欲进不能，欲退不可”的尴尬境地;另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于原来预定利率计算出的养老金，农民对农村养老保险的信心大打折扣。 (四)保障水平过低

农村养老保险规定了缴纳保险费的十个档次标准:从2元起算、2元进制、至20元止。由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，“如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4. 7元，15年后每月可以领取9. 9元”，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至10元，仍然难以起到养老保险的作用。

以上分析可以得出.农村传统养老模式面临严峻挑战，现行的农村养老保险又无法独立担当农民养老重任，中国农村老年人养老保障模式及其良性运行机制尚未真正形成。因此，探讨符合中国农村实际的养老保障模式，从根本上解决农村老年人的养老保障问题，已是摆在我们面前不容回避、刻不容缓的社会问题。如果不未雨绸缪，而是临渴掘井，将产生无法弥补的严重后果。因为人口的运动有着巨大的惯性，人口规律往往表现在当人们真正感受到问题的存在时，已无力使问题得以根本解决。这一点已被以往出现过的人口问题所证实。20-30年后，我国将出现老龄化的高峰，我们必须充分认识到农村养老问题的严重性，早作准备。

四、家庭养老、土地养老与社会养老相结合的综合养老模式是我国农村养老的现实选择

养老保障模式因社会、历史发展阶段不同而不尽相同，它是由生产力水平、社会结构和家庭结构共同决定的。多年的摸索与实践告诉我们，尽管家庭养老面临种种困难与挑战，但并不意味着家庭养老将完全退出历史舞台。中国是一个农业大国，在农村仍以农业活动为主，且大多数地区仍处于贫穷落后的情况下，建立一种有效的与社会主义市场经济相适应的市场化、社会化的农村社会养老保障体系，不可能一跋而就。家庭养老这种长期深刻影响我国广大农民群众的养老方式，仍具有其不可替代的重要作用，在未来相当长时间内仍然是必须采用的养老方式。同样，在农村现有的经济条件下，尽管土地的养 老保障功能十分有限，但还找不到能够替代土地为 农民提供基本生活保障的物质条件，土地仍然是多 数农民的“衣食父母”，也是农村老年人作为交换子女养老的资源。但从长远看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立起与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。因此，在我国目前的社会经济条件下，多管齐下，充分发挥家庭的养老保障功能，提高土地的保障能力。在此基础上立足各地实际、分类推进农村社会养老保险制度，将家庭养老，土地养老与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的理性选择。

(一)提高土地保障能力，充分发挥家庭养老保障功能

在社会养老保险一时还难以普及的现有社会经济条件下，以提高土地的保障能力作为解决农民养老问题的基本出发点，仍具有十分普遍的现实意义。针对目前农村实际，主要从以下两方面人手:一是提高农业经营效益和比较利益水平，活激土地的保障能力。一方面，积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度;另一方面，从适应加人WTO后农业政策调整和农业竞争力提高的角度出发，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。二是变革与更新土地保障模式，积极探索多种形式的土地资本化道路。在有条件的地方，可实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。同时，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包转让、租赁，拍卖、土地产权入股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民获得相应的收人。

(二)逐步完善农村社会养老保险制度

1.重新认识政府在农村社会养老保障中的作用。农村养老保险在缴费问题上强调“农民个人是养老保险承担的主体”，国家在经费上不予投人。在解决这方面的问题时国家把注意力放在了城市，并在城市职工的养老保险方面有比较大的投人。事实上，这里存在着一个如何看待农民的问题。中国的原始积累，农民做出过极大的贡献，他们同城市职工一样为国家、为社会创造价值，国家同样需要一定的返还，城乡养老保障的二元格局有悖公平。政府无论是从公民权利、从维护公平的角度，还是从稳定的角度看，都应该在农民的养老问题上承担起自己的责任，加大对农村养老保险的资金投人。“通过制度的完善明确规定集体和国家对农民养老保险投人的最低限额·并落到实处，这是制度建立的关键所在。”

2.确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针 政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地也没有规范统一的业务、财务以及档案管理等规章制度，从而导致了农村社会养老保险制度上的不稳定性。通过立法的形式健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。我国农村养老保险经过10多年的探索，越来越多的农村居民离开土地，需要进人到社会保险体系中来。因此，应当从法律上明确农村社会养老保险是中国社会保障制度的重要组成部分，受法律保护。同时，以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式、基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康地发展。

3.提高基金的保值增值能力，解决农村社会养老保险的支付问题。养老保险基金首先要保证其安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的主要目的。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。可选择投资回报率较高且较稳定的大型基础设施建设领域进行投资，提高其盈利能力。最后，由于农村养老保险基金，大多集中在县级保障部门，受人才、信息、投资能力等方面限制，保值增值能力较弱，可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，提高积累资金的增值率。这样，农民的养老才有保障，才能实现积累制养老保险的初衷。