论破解“三农’难题的战略举措：加快小城镇建设

论文关键词：小城镇 农村剩余劳动力 规划 聚集

论文摘要：小城镇建设时解决贫困问题和“三农”问题的重要举措，能有效促进农村剩余劳动力转移和农业产业结构调整，优化社会经济资源配置，增加农民收入，推动城乡社会经济统筹发展。目前，云南小城镇建设在布局、规模、建设质量、经济发展等方面还存在许多突出问题，本文有针对性地提出了一系列加快实施小城镇发展战略的对策，旨在促进云南小城镇建设的健康发展及“三农”问题的有效解决，加快全面小康社会的建设进程。

小城镇作为我国现代化建设战略的重要组成部分，对农村乃至整个国民经济的发展起着不可替代的作用。小城镇建设可以改善农民的生产、生活条件，推动农村产业结构调整，为发展二、三产业提供条件，创造良好投资环境，促进农村非农产业的合理布局与健康发展，加快农村剩余劳动力的转移，促进农村经济发展和社会进步。云南作为我国西南边陲的民族省份，改革开放以来城市和小城镇建设有了较快发展，城镇化水平从1978年的12．2上升到2003年的26．6，但仍远低于全国40．5的平均水平。从某种意义上说，云南的贫穷就是农村的贫穷，云南的落后就是农村的落后。因此，实施城镇化战略，加快小城镇建设，对有效破解贫困问题和“三农”问题，推动云南全面建设小康社会进程，具有极其重要的意义。

一、云南小城镇建设的现状及存在的突出问题

随着社会经济的发展和国家西部大开发战略的实施，云南小城镇建设取得明显进展，建设速度加快。1999年至2002年，全省小城镇建设累计完成投资134亿元，年均33．5亿元，到2002年底，全省各种小城镇已达1419个，建制镇发展到547个。同时，从1999年开始，省政府每年拿出3000万元资金专门用于扶持100个小城镇建设。与过去相比，全省小城镇体系初步得到调整，基础设施水平进一步提高，许多小城镇改变了过去几十年不变样、“以路为市”、“有房无路”等落后状况，小城镇的聚集功能和辐射带动作用不同程度地增强。然而，目前云南经济社会发展总体水平仍不高，尤其农村贫困面大，2002年底，全省仍有261个乡尚未解决温饱问题，贫困人口高达1050万人。由于受现有发展基础的制约，云南小城镇建设中仍然存在许多突出问题。

1．小城镇发展不平衡，地域分布差异较大。由于云南境内山高谷深，94的国土面积为山区半山区，只有6的坝区(山间平原)，各地的历史文化、经济基础和地理环境存在较大差异，造成全省城镇分布极不平衡。2002年，全省16个地州市中位于滇中、经济发达程度较高和地理环境较好的昆明、曲靖、玉溪和楚雄四州市集中了全省37．5的城市和39．9的建制镇，建制镇密度达22．7个／万平方千米，远高于全省13．9个／万平方千米的平均水平，而其它地区，特别是农村贫困人口较为集中的昭通、文山、思茅、迪庆、怒江等地州则因经济欠发达和地理环境及位置相对较差而城镇稀疏，建制镇密度不到8个／万平方千米，城镇化水平较低，小城镇对当地经济文化的推动作用十分有限。

2．小城镇规模偏小，功能不全，经济基础薄弱。由于小城镇基本按行政管理权限和区划分布，空间布局不合理，加上投资分散和重复建设，导致小城镇规模偏小。2002年底云南包括建制镇在内的1419个各类小城镇中，90左右都是乡镇政府所在地，小城镇平均面积和人口分别为0．45平方千米和4656人，建制镇为0．84平方千米和6000人。由于规模小，各类要素的聚集能力差，市场发育不足，城镇功能难以完善，对周边农村地区的辐射带动作用较弱，二三产业、乡镇企业和个体私营经济不发达，经济基础的薄弱导致小城镇的就业空间十分狭小，吸纳农村剩余劳动力的作用十分有限。

3．小城镇规划建设水平低，基础设施落后。很多小城镇的布局缺乏科学合理的长远规划，存在盲目铺摊子的现象，往往形成沿公路干线延伸的城镇带，房屋低矮占地面积过大，建筑没有特色和品味，生产、生活区混杂，没有进行合理的城镇内部功能分区，环境脏、乱、差问题比较突出，影响了城镇的整体外观，加大了环境治理的难度。另外，基础设施建设滞后，缺乏相应的供水、供电、环卫等配套设施和邮电、通讯、金融、保险、文教、卫生等公共服务，投资环境较差，难以吸引外来投资和人才，而且建设资金短缺仍然是制约云南小城镇发展的突出问题。

4．相关政策不配套，障碍性制度改革滞后。城镇现有行政管理体制与小城镇发展的要求不相适应，管理上的条块分割、多头管理导致行政管理效率低下，很多问题难以协调解决。尤其是城乡分割的户籍管理制度、社会保障制度、计划生育政策、住房制度等成为农民离土进城的重要制度障碍。同时，农村以集体所有制为主的土地产权制度改革滞后也使农村劳动力转移缺乏挤出力量，农民“离乡不离土”、候鸟似的“两栖人”较为普遍，成为影响农村剩余劳动力向小城镇聚集的重要制约因素。

二、加快云南小城镇建设，促进城乡统筹发展的对策

小城镇建设是一项复杂的系统工程，需要一定的社会经济条件和制度政策环境与之相适应。为了促进云南小城镇的健康发展，真正发挥其在解决“三农”问题中应有的重要作用，目前应着力抓好以下几个方面的工作。

1．优化布局，突出重点，分层次非均衡发展小城镇。云南是一个山区、民族省份，各地自然条件、人口规模、经济基础和发展潜力有很大差异，因此小城镇建设必须改变过去按行政区划各自为政、遍地开花的做法，确立“控制城镇数量、扩大镇区规模、提高建设质量”的基本发展思路，在科学规划、合理布局的基础上分阶段、有重点地组织实施。首先，以现有县城为骨干，同时选择基础较好、条件具备、有较大发展潜力的建制镇作为小城镇建设的重点，实行重点扶持、壮大规模、提升层次、完善功能的发展战略，实现以点带面，使农村剩余劳动力和其它各项生产要素有序地向城市和这部分优先发展的小城镇聚集，形成规模效应，增强辐射能力，强化对周围城镇和农村经济发展的带动作用。其次，在抓好重点小城镇建设的基础上，按照全面建设小康社会的要求，对一般小城镇的发展也应积极给予扶持引导。对目前经济发展水平一般但有发展前景的小城镇，应加强规划制定和实施的监督与引导，在适度扩大规模的基础上重点提高小城镇的建设质量，逐步打牢发展基础，增强发展后劲。对经济基础十分薄弱、不具备发展条件的小城镇以及过近过密、分布不合理的小城镇，可进行行政区划调整，撤并乡镇，必要的可实行易地搬迁、转移安置，这样既可以保护生态环境，减少县乡财政负担，也可以集中力量，优化配置有限的建设资源。 2．因地制宜，科学规划，发展有特色和个性的小城镇特色是小城镇的灵魂，而小城镇的规划建设过程正是小城镇特色形成的重要时期。各地应围绕把云南建成“民族文化大省、绿色经济强省和中国连接东南亚、南亚国际大通道”的战略目标，高起点、高标准地制定小城镇发展规划，在立足城镇长远发展、增强城镇综合功能的基础上，努力在塑造城镇特色上下功夫，使各个小城镇的建筑群体景观、市政设施、园林绿化等都能充分体现当地的自然环境、历史文化、民族风情、社会经济发展水平等丰富内涵，具有自己鲜明的个性特征，切忌贪大求洋、盲目模仿发达地区的做法。在实际工作中，必须坚持先规划、后建设，长远规划、分步建设的原则，注重土地资源的合理节约使用，重视生态建设与环境保护，加强污染治理，增强绿色意识，增加绿色空间，营造和谐的人居环境，促进小城镇的可持续发展，增强小城镇的吸引力和凝聚力

3．大力加强小城镇基础设施建设，逐步完善公共服务体系。基础设施是衡量小城镇发展质量和水平的重要标志，是保证小城镇各项功能正常发挥的基本条件，必须把完善基础设施作为小城镇建设的一项重要工作来抓。针对目前云南小城镇基础设施落后的现状，结合发展要求，下一步基础设施建设的重点应放在完善能源供给、供水排水、道路交通、邮电通讯、垃圾处理，搞好镇区绿化美化、环境卫生，积极发展文教卫生事业等方面，以优化小城镇的发展环境。同时，要逐步建立和完善小城镇的市场体系，根据当地的资源、产业优势和市场供需状况培育相关的专业市场、特色市场和生产要素市场，搞好市场配套建设及相关服务，使市场成为带动小城镇及周围农村地区进行产业结构调整、实现经济增长方式转变的“加速器”，以增强小城镇对人口和产业的聚集功能。

4．积极发展特色经济和优势产业，促进乡镇企业和民营经济快速发展。没有经济的发展，小城镇将失去内在发展动力，而发展特色经济和优势产业是小城镇经济发展的根本出路。云南小城镇必须立足资源、区位、交通、人文等方面优势，以企业为主体、市场为导向、效益为中心、产业为依托，选准和培育优势产业，大力发展特色经济。具体而言，有较好工业基础和交通区位优势的小城镇可选择工业型小城镇的发展模式；有商品集散传统和地理区位优势的小城镇可走商贸型小城镇的发展道路；有较好农业生产条件、农副产品资源丰富的小城镇，可大力发展农副产品的收购、加工、贮运等；有丰富自然或人文旅游资源、在国内外有一定知名度和影响力的小城镇应以旅游业作为支柱产业；还有一些小城镇经济结构和城镇特色具有多重性和综合性，则可建设成为综合型小城镇。总之，通过发展特色经济和优势产业，使小城镇经济朝着主导产业突出、多业并举、三次产业结构日趋合理的方向发展，增强小城镇对人流、物流、资金流、信息流、技术等生产要素的聚集功能，并以此带动农村产业结构调整和农业产业化经营，把提高农业综合效益、增加农民收入与促进乡镇企业二次创业和民营经济快速发展有机统一起来，促进资源优势向产业优势、经济优势转化，为农村剩余劳动力转移创造更多就业机会。

5．大胆探索，积极创新，多渠道筹集小城镇建设资金。为改变云南小城镇建设资金匮乏的局面，必须在资金筹措渠道和方式上有新的突破。首先，国家应在发展小城镇的战略中发挥更为积极的作用，除制定相关发展政策外，每年应从财政支出中安排更多资金用于小城镇基础设施建设，各级地方政府也应在编制发展规划上逐步增加投入，且建立资金专户，做到专款专用，不得以任何借口挤占挪用，并努力通过管理办法的制定来规范资金使用，以确保建设资金全部落到实处，切实提高投资效益。其次，要树立经营城市的理念，积极开辟多元化的筹资渠道，加大小城镇建设的招商引资力度，本着“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，制定优惠政策，鼓励国家、集体、企业、个人、外商等社会各方共同投资，全方位调动小城镇建设积极性，变一方投资为多方聚资、变政府包建为全民共建，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。地方政府要合理安排项目，推行新的开发建设方式，搞好建设配套服务，使小城镇建设规模年年有拓展、功能年年有提高、面貌年年有变化，实现从量的扩大到质的提高的良性循环。

6．加快相关制度变革，优化小城镇发展的政策环境。首先，要改革现行户籍制度，建立促进劳动力流动制度。为了尽快消除农民进城的户籍障碍，在全国户籍管理制度作大变革之前，有必要在一定范围内改革现行户籍制度，进一步放活小城镇户籍管理，对县城和中心镇逐步实行以住房、职业、生活来源等为依据的落户标准，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的新型户籍登记制度，并实施以迁入地、常住地管理为主的管理方式。同时，要改革城镇用工制度，强化部门问统一协调、加强合作的管理及服务职能，加快城乡统一劳动力市场建设，为农民进城创造条件。其次，要改革土地使用制度，建立土地流转机制。为了真正实现土地规模经营，提高农业和农村经济效益，增加农民收入，在稳定现有承包关系的同时，对农村土地使用权制度进行创新，加快农民对土地使用权进行有偿转让、转包、出租、入股等流转活动，以利于土地的集中使用和规模经营，加快农村剩余劳动力向城镇转移。再次，要建立完善的社会保障制度。将进城农民纳入社会保障体系，重点建立失业保险、养老保险、医疗保险和最低生活保障制度，以解除农民的后顾之忧。此外，应逐步推行城乡统一的计划生育政策，探索为进城农民建立住房公积金制度等，促使农村转移劳动力从农民向市民的真正转变。