今后两年“三农”政策的选择

一、将增加农民收入和提供农村公共品作为解决“三农”问题的主要政策目标

在“三农”政策目标上，要进行两方面的调整。

一是国家的农业政策必须从产品目标尽快向收入目标过渡，要紧紧盯住农民收入目标制定农村相关政策。目前，无论是从国民经济还是从农业发展阶段来看，农产品供给以及食品安全问题都不是经济发展中的主要矛盾，因为我国农产品供给已经普遍过剩，食品短缺时代早已结束。有人担心，我国人多地少，农业生产空间狭小，近几年农产品过剩只是暂时现象，食品安全问题仍要高度重视。事实上，经过20多年的科技进步和现代要素的不断投入，我国农业综合生产能力已经提高到足以满足城乡居民生活需要的水平，在这种情况下一旦有某种农产品出现短缺，农民会很快将种植结构调整过来，向市场供应短缺农产品。另外，即使国内一些农产品发生短缺，我们也没有必要担忧，国家完全有外汇支付能力购买国内所需要的农产品。再说，加入WTO后，我国还承诺开放国内市场，扩大大宗农产品市场准入量，这更加为我们的食品安全提供了必要渠道。其实，当前最令人担心的是农民收入问题。农民收入水平低，增长速度慢，不但影响了农业、农村经济的发展，而且还严重抑制了市场消费。现阶段，在通货紧缩和内需不足的情况下，我们迫切需要依靠启动国内消费品市场带动经济增长，而当前消费品市场难以启动的关键是9.3亿农民想消费但无钱消费。20世纪90年代以来，由于农民收入增长缓慢，消费能力提高不快，致使农村消费品市场在全国的市场份额出现了不断萎缩的趋势。例如，全国县及县以下农村市场消费在全社会中的份额，1993年占42％，1995年降为40％，2001年进一步降到37.4％，今年1—8月份又跌至36.6％。农村消费品市场份额不断萎缩给启动内需带来极大的困难，现在宏观经济政策调整面临的困境是，城市居民收入增长快但消费倾向低，农民消费倾向高但收入增长慢。很显然，必须调整我们的政策目标，将政策重点转移到增加农民收入上来，为繁荣农村经济和拉动市场消费创造新的动力。

二是农村公共物品的供给由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇。长期以来，我国在公共物品供给上实行两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供，另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。基于这种政策，农村便出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。然而农民的年均纯收入仅相当于城镇居民的1／3，让低收入群体自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他们的收入水平，降低他们对工业品的消费能力。当前，农村公共基础设施落后，关键是农民自身没有能力为农村提供公共物品。而我以为，农村公共物品应该由政府来提供。理由是：第一，农村公共基础设施在从属性上同城市基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策。我国是社会主义国家，强调人人平等，人与人之间、民族之间都享有同等的发展机会。因此，农民跟城市居民一样对公共物品有同等享用权。在公共品供给政策上，如果厚此薄彼就会造成城乡居民发展机会的不均等，从而加大城乡差距，导致事实上的歧视和不公，这与我们崇尚的社会公平是相矛盾的。第二，我国农民是一个特殊的群体，在长期的工业化和城市化过程中他们作出了巨大贡献，当工业化进入到现阶段国家经济实力明显增强时，政府应该为农民提供大量公共物品。过去，我国为了在较低收入水平下顺利推进工业化，国家利用计划经济体制，以行政手段从农民那里明拿暗取，积累了大量建设资金，没有这些积累贡献就不可能有今天的工业化基础。当前，我国工业化的发展已经可以无须农业和农民的任何积累，且国家财政还能反哺农业、农村和农民。因此，农民应该得到回报，应该享受到工业化的成果，国家有责任让农民休养生息。向他们提供所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。此外，启动市场扩大内需离不开9.3亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市场消费，拉动整个经济的增长。当前，农民消费能力不足，农村消费品市场疲软，除了农民收入水平过低之外，农村公共基础设施供给严重地不足也是一个重要原因。农村公共物品供给不足，以致行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等等。面对诸难，即使农民有钱也无法购买和消费工业品。从启动市场扩大内需的战略高度看，由政府向农民提供公共物品，既可以直接减少农民支出，扩大他们的消费能力，同时又能为农村创造良好的市场消费环境，因而是一项有百利而无一害的事情。

二、当前解决“三农”问题宜采取五项政策措施围绕两大农村政策目标，当前和今后一段时间内，农村工作既要坚持发展，也要坚持改革；既要做好“加法”将农民的收入水平搞上去，也要做好“减法”将农民的各种负担降下来。为此，宜采取五项政策措施。

第一，调整财政和国债投入结构，加大对农村中小型基础设施建设的投资。为了更好地向农村供给公共物品，解决农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等问题，明年国家应调整财政和国债投入结构，增加对农业、农村基础设施建设的投资数量和比重，使农村能够获得较多财政资金，集中用于直接改善农民生产和生活环境方面来。例如，近两年可将重点放在县际及县乡之间的农村道路、中小型农田水利、节水灌溉、人畜饮水、医疗卫生、通电通讯、市场信息体系和乡村9年制义务教育等建设方面。此外，为了加快农村公共品的供给，政府还可通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民营企业搞一些基础设施建设，比如以财政补助形式鼓励农民开展职业培训，用补贴的办法推广农业先进技术，以贴息的方法支持农村合作组织和行业协会发展公共服务业等。第二，继续坚持农村税费改革，进一步减轻农民负担。在加入WTO后，要想让农业和农村经济在新的形势下取得发展，一条极为重要的政策措施就是不断减少工业化和城市化对农民的索取，尽量避免对农民收益的侵蚀。为了减轻农民负担，中央政府从2000年3月开始，拨付巨额资金先后在安徽、江苏、河北、内蒙、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏和浙江、上海等省市区进行农村税费改革试点。实践表明，农村税费改革可使农民减轻负担30％左右，个别地区农民实际减负率超过40％。但是，由于此项改革尚处于试点阶段，全国还有1／3省份的农民没有获得税费改革的好处。因此，建议加快农村税费改革工作步伐，税费改革由试点变为向全国31个省市区推广。为了巩固农村税费改革成果，从源头上减轻农民负担，今后两年要着重抓好三项工作：一是增加中央财政对农村税费改革地区的转移支付力度，为税费改革推广工作提供资金保障。乡村财源不足，债务沉重是影响农村税费改革的主要矛盾，特别是中西部地区矛盾更加突出。为了保证税费改革能尽快推广，其成果又不被侵蚀，中央应稳定增加中西部地区的财政转移支付资金，东部沿海地区省级政府也应向基层政府进行财政转移支付，以缓解这些地方政府财源不足的矛盾，给农村税费改革创造宽松的外部条件。二是积极解决乡村9年制义务教育经费问题，让农民也能享受到与城市居民同样的待遇。目前，在全国大多数县及乡级财政支出中，中小学教育经费支出占到50％以上，在基层财力不足的情况下，向农民摊派就成为无奈选择。如果这项经费上级不解决，即使推行农村税费改革，地方政府也会变换手法向农民收取。然而无论是从理论上还是从法律上讲，农村中小学教育都是公共品，属于国家规定的义务教育，就像城市的9年制义务教育一样，应该完全由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要承担者，应由县乡(镇)村为主逐步过渡到以中央和省级财政统筹解决。在中西部地区，建议中央和省级财政按比例分成统筹解决。在经济发达的东部沿海地区，农村教育支出由省级政府自行统筹解决。近期内，鉴于中央和省级财政并不十分宽裕，两级财政负担的农村教育经费支出主要限于乡村教师工资。三是有步骤地取消农业税，给农民以休养生息的机会。我国人多地少，在经济发展过程中农产品生产成本上升的压力本来就大，向农业征税无形中又加大了这种压力。从1990年到2000年，除了提留统筹和各项社会负担之外，国家从农业征收的各税由87.9亿元迅速增加到465，3亿元，增长了4，3倍。毫无疑问，税收和各项负担大幅度增加是造成农业实际成本快速上升的直接原因之一，因此在税费改革的同时有计划地取消农业税，有利于降低农产品生产成本，提高农业的国内外市场竞争力。从目前国家税收收入结构分析，农业各税占全国税收总收入的比重极低，而且20世纪90年代中期后该比重还在迅速下降，如从1995年至2000年，农业务税总额占全国税收总量比重由4.6％下降到3.7％，”可见继续征收这部分税收意义不大，减免这部分税收对工业化和国民经济发展不会造成多大震动，但对农业发展影响颇大。为此，建议从现在起，在全国首先取消农业特产税，对农民生产的所有农产品统一征收农业税。对于贫困地区、受灾严重地区和加入世界贸易组织后短期受冲击较大的粮、棉、油、糖等主产区，从明年起连续3年免征农业税和牧业税，给农民以休养生息的机会。此后，待条件成熟时，可在全国普遍实行免除农业税的政策。减免农业税、牧业税，取消农业特产税，由此导致上述地区财政产生的缺口，建议由中央和省级政府通过加大财政转移支付力度来弥补。

第三，调整现行农业补贴结构，对农民实行直接补贴政策。当前，我国向农业进行补贴的主要政策目标是降低农产品生产成本，提高农业国际市场竞争力，从而增加农民收入。用这个目标衡量，我国对农业的补贴不是多了，而是少了；补贴的结构也不尽合理，给流通领域补贴得多，给生产和农民补贴得少。根据测算，目前我国的农业综合支持量(AMS)只有2％，对农民的直接补贴几乎为零。与我国不同的是，许多发达国家对本国农业的支持水平很高，1996年至1998年，美国的农业综合支持量为9.5％、欧共体为25％、日本为41％、加拿大为15％，发展中国家墨西哥的农业综合支持量也达到34％。这些国家农民收入的很大一部分是来自政府的补贴，如日本农业生产者收入总额中有60％来自政府补贴。2000年美国对小麦的直接补贴每吨45美元，玉米27美元；欧盟对每吨谷物的补贴为55美元。很显然，如果这些发达国家将农业补贴水平降到与我国相当，则我国的大多数农产品将会有明显竞争力。然而实际情况是，美国、日本等发达国家仍在增加本国农业补贴。因此，面对国际和国内经济态势，政府应提高农业补贴水平，以提高农业竞争力和增加农民收入。

在农业补贴中，增加补贴数量与调整补贴结构同等重要。其一，要明确补贴重点，减少农产品流通环节的补贴，增加生产环节补贴。生产环节补贴主要用在优质化、专用化农产品、绿色产品基地建设，良种、节水型灌溉技术推广上，其中良种补贴应将重点放在大豆、玉米、小麦、棉花、畜禽产品等方面，以降低这些产品的生产成本。其二，以直接补贴的方式给农业主产区农民增加收入。20世纪90年代中期以来，农民收入增速趋缓，来自农业的纯收入连年下降，主要是由农业主产区农民收入下降引起的。因此，增加农民收入重点在这些地区。政府应向这里的农民发放直接补贴，可以采取两种补贴方式，一种是按农民过去三年种植粮、棉、油、糖的平均播种面积补贴现金，另一种是对近三年农民人均年现金收入600元以下的纯农业户，政府可直接给予不同等级的收入补贴。这两项补贴可通过农业银行和农村信用社直接发放到农户手中。其三，将取消农产品出口补贴节省下来的财政资金和农产品流通环节减少下来的补贴中的一部分转入到政府一般农业服务领域，主要用于支持农产品检验检疫服务，支持农民、企业和地方政府开展的各种营销服务、农民技术培训服务和市场信息咨询服务等。此外，在适当时机政府还应建立农业保险补贴制度，重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇农产品，进行保险补贴。创立全国性的政策性农业保险机构，并在粮食、棉花、大豆、甘蔗等敏感性农产品的主产区，以及畜禽、蔬菜、水果等主要出口农产品主产区，按照经济合理原则，设立二级分支机构，由基层政府部门暂行代理其与农户直接相关的政策性农业保险业务。

第四，进一步优化农村融资环境，解决农民贷款难的问题。近几年，贷款难已严重妨碍了农村经济的发展，是农民增加收入的一大制约因素。农民贷款难主要体现在农村贷款网点少、贷款规模小和贷款门槛高等方面。之所以出现这种状况，关键是我国金融制度向城市倾斜，致使农村金融制度供给短缺，资金供给异常不足。这就决定了增加农村金融供给、降低供给门槛是解决问题的最好政策出路。具体来说可采取三个举措：其一，国家应鼓励国有商业银行到县及农村乡镇开设网点，增加资金供给量。鉴于目前农村资金供给短缺和金融运营成本较高的现实，央行应允许国有商业银行提高在农村的贷款利率。同时，国有商业银行针对农村的贷款，要适当放宽贷款条件，扩大贷款规模，简化贷款手续，完善贷款担保制度。其二，加快农村信用社改革。全国各地农村信用社应根据当地经济发展的需要，选择适宜的改革模式，适宜采取股份制的可在近期内以省为单位组建农村股份制银行，对近期不宜进行股份制改造的，可以县为单位组建信用联社。对于改革后的农村股份制银行和信用联社，央行可给予一定的差别待遇政策，例如中央财政对这些金融机构每年可给予农村借贷周转资金，允许它们在一定幅度内，提高农村存贷款利率。另外，政府还可委托它们向农民发放直接补贴。其三，逐步开放农村金融市场，允许并鼓励建立民间银行。加入WTO，我国不但要对外资银行开放，允许外国金融机构进入国内市场，而且也要对内开放，既允许城市也允许农村建立民间银行。为了防范金融风险，国家可适当抬高民间银行进入门槛，并以法律形式加强金融监管。

第五，积极推进相关体制改革，为促进农业、农村经济发展创造条件。解决“三农”问题，在许多方面都涉及到下一步体制改革，因此，在继续推进农村税费改革的同时，还应加快其他方面的改革。粮食流通体制改革是目前决策部门和学术界都普遍关注的问题，它既涉及亿万农民的利益，也同国有粮食企业和国家财政的关系紧密相连。在2001年全国主销区放开粮食购销之后，许多专家倾向于将主产区的粮食购销也全面放开，走市场化的路子。但令决策部门担心的是，主产区粮食购销全面放开后粮农的利益谁来保障，国有粮食企业的“三老”问题(老人、老账、老粮)怎么解决，国家财政要拿出多大财力。从大方向上看，粮食购销体制改革走市场化的路子是迟早的事情，早改可以抓住主动权使问题得到尽快解决，晚改则会丧失机遇使问题积重难返。特别是在我国加入WTO后，对外开放迫使我们必须加快主产区的粮食流通体制改革。可行的改革思路是，彻底放开主产区的粮食购销，完全实行市场调节，对主产区的粮农进行直接补贴，补贴的方法如前所述按面积和收入水平计算，补贴的渠道是通过农业银行和农村信用社发放；减少流通领域的补贴，将一部分国有库存粮食一次性划拨给一些国有粮食企业，然后使之通过改革走向市场化，同时一次性核销老账，并将老人纳入社会保障体系；改组现有农业发展银行，将其同中国储备粮管理总公司合并，成立中国农产品信贷银行(或公司)，行使国家粮食储备调节和政策性金融信贷职能。体制改革的另一个方面是乡镇政府机构改革。鉴于当前乡镇严重负债、人员臃肿的状况，建议取消乡镇政府和乡镇财政，压缩编制，裁减工作人员，将财权和事权上收到县一级，乡镇一级改为乡(镇)公所，属于县政府的派出机构，行使县级政府赋予的管理职能。乡镇政府机构改革后，我国现行五级政府组织机构将变为四级，从而可以减少管理环节，节约财政支出成本，并能从体制上消除基层政府向农民增加各种负担。

另外，政府还要积极鼓励和支持各类农民合作组织和行业协会的发展。农民居住分散和生产活动不集中，这种无组织状态是他们在同非农产业进行交易和谈判中地位低下的重要原因。必须让农民组织联合起来，形成一个有影响的利益团体，引导和支持他们参与社会经济活动，参与国家决策，反映他们的利益要求。当前，现实的选择是优先支持农民发展各种专业协会，通过专业协会的发展来推动综合性农民协会组织的形成。优先发展农村专业协会，将目前政府直接调控农户变为政府通过专业协会间接调控农户。这既有利于农村经济的平稳发展，减少农产品供给和农民收入增长的波动，也有利于切实有效地精简基层政府机构，减轻各级政府的财政供养压力。同时，农民专业协会的发展还有利于农户更好地联合起来，保护自身经济利益。发展农民专业协会，应重视其经济要求，坚持自愿互利的原则。要防止用行政管理的方法改造农民专业协会，导致协会太多、太滥和行政化的倾向。与此同时，还要积极推进以农户为基础的各种合作组织的发展。今后，国家应加强合作社的立法建设，为农民合作组织的发展提供一个健全的制度环境。农民合作组织的发展路径要在实践中探索，需要一个循序渐进的过程，在近期内可将重点放到支持区域性合作组织方面。