浅议借鉴韩国农业发展经验 推动中国新农村建设

摘要：农业是国民经济的基础，对于任何一个国家来说，其健康发展都是社会稳定、经济繁荣的前提和保证。然而，由于长期推行城乡二元政策，导致中国农业发展呈现出很多问题和不足，为此，党中央提出了将建设社会主义新农村作为新时期中国现代化进程中的重大历史任务。韩国曾是亚洲最贫穷的国家，农业经济极为落后，然而，20世纪50年代以来，韩国的农业却在很短的时间就实现了农业现代化与农村城市化，其中的许多经验和做法值得我们借鉴。为此，首先回顾了韩国的农业农村的发展历程，分析其中有益的经验与做法，并最终提出了对中国新农村建设的启示。 关键词：韩国；新村运动；新农村建设

农业是国民经济的基础，对于任何一个国家来说，农业的健康发展都是社会稳定、经济繁荣的前提和保证。特别是对于中国，一个发展中农业大国来说，农业、农村和农民——三农的健康发展更是实现可持续发展的关键所在。然而，由于“重工轻农”的城乡二元政策的长期推行，中国三农发展呈现出包括农业发展滞后、农村基础设施落后、农民增收乏力、城乡差距拉大等在内的很多经济和社会问题，这不仅阻碍了农业自身的健康发展，而且通过产业关联的传导与放大危害到整个经济社会的稳定协调发展。为了解决这些问题，中国政府采取了多项改革措施，并将建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村作为新时期中国现代化进程中的重大历史任务。 韩国是在二战后从日本殖民统治下获得解放并宣告独立的。当时韩国的国民经济以农业为主，生产严重倒退，物资匮乏、粮食供应紧张、失业和通货膨胀严重，被列为最贫穷的国家之一。然而，在20世纪60年代后的三十年内，韩国不仅成功摆脱了朝鲜战争的影响，且一直保持着世界经济史上罕见的高速增长态势，引起了世界各国的关注，被许多经济学家称为“韩国奇迹”。对此，很多经济学家都认为，20世纪50年代韩国实施的农地改革政策以及20世纪70年代开始的“新村运动”使韩国农业在很短的时间就实现了农业现代化与农村城市化，是韩国实现经济快速增长的最主要原因。 一、韩国农业农村发展历程回顾 1950年韩国颁布《土地改革法》，废除旧的租赁关系，将土地直接向耕种者开放，即自耕农的土地限制在3町以内（约45亩），超过部分由政府购买，再出售给缺少土地的农民，而农民分配到的土地，其租金可以用现金和实物在五年内分期偿还完毕。此外，韩国20世纪70年代开始的“新村运动”也对其农业乃至整个国民经济的发展起到了重要的促进作用。按“新村运动”中主导力量的变化，“新村运动”可以分为三个阶段： 第一阶段：政府主导农村建设阶段（20世纪70年代至80年代中期）。在第一阶段，韩国的农村农业发展主要是依靠政府推动的，政府出台了多项政策措施，大力推动农村基础设施建设，发展农业科技和农村教育。在“新村运动”中，韩国中央政府向全国3万多个村庄免费发放水泥，用以修建村里的公共基础设施；地方政府则提出当地所需的乡村建设项目，交给农民自主开发。此外，韩国政府每年都要投入大量的财政。在政府的主导下，韩国的农业经济发展迅速，农民的生活也得到大幅改善，收入水平不断提高，城乡差距有所此外，韩国政府还十分重视土地的集中化管理和集约经营。为此，韩国政府让土地进入市场，并允许农民作为土地交易的主体，通过土地的流转使土地逐渐走向集中，从而在根本上解决了土地的过于分散、低效率使用和粗放经营问题。

20世纪90年代以来，韩国掀起了新一轮农村建设高潮，新一轮建设则融入更多的文化内涵，其目的是创造一个新社会、新韩国，提倡勤勉、自助、团结、奉献精神，这种精神后来扩展到城市，发展成为民族自立、身土不二、事业报国的国民精神，从而不仅在生活上而且在文化上实现工业与农业、城市和乡村的均衡发展。 第二阶段：政府与社会共同发展阶段（20世纪80年代中期至90年代初期）。在第二阶段，韩国的农村农业发展主要采取的是政府培育，社会力量参与，着重鼓励发展畜牧业、农产品加工、特色农业及农业保险等，为农民自我发展奠定坚实的产业基础。为激发广大农民参与建设新村的热情，韩国政府在投资方面还确立了“先动先扶、不动不扶”的原则，根据各村利用政府物资投入的效率，将其分为自立村、自助村和基础村三个类别。政府的援助只分给农民参与程度高的自立村和自助村。对那些达到政府要求的村，政府第二年再继续增加物资援助；对那些干得不好的村，第二年则取消相关供应。 第三阶段：农民主导发展阶段（20世纪90年代以来）。在第三阶段，韩国的农村农业发展主要采取以农民自身为主导力量的发展模式，让农民在新村运动中发挥主力军的作用。政府则主要是通过制定规划、做好协调、服务，并运用财政服务等手段为农民自我表现发展创造良好环境。为了实现由传统农业向现代化农业的转化，政府先后出台了多项政策措施，并提出在坚持国民粮食自给的前提下，大力发展高品位技术农业和出口创汇农业的新农政战略。按照新农政战略，要逐年递增用于农田水利建设、农业机械化等方面的投资，扩大农业长期低息的政策性贷款。为了实现这一战略，仅1992—2001年韩国农业投资总额就达到42万亿韩元（约550亿美元），其中，国家财政拨款占40%以上。 通过三十多年的努力，“新村运动”取得了令人瞩目的成果，农村破旧落后的面貌得到改善，城乡发展的差距大为缩小，韩国国民的整体素质也大幅提高，实现了经济的全面起飞。根据世界银行1996年《世界发展报告》和韩国政府的统计资料显示，1993年韩国人均GNP达7 660美元，农村居民人均收入达到城市居民的95%，农村居民的恩格尔系数为21%，韩国已经达到中等发达国家的水平。 二、韩国农业农村发展的特色与经验 （一）重视改善基础设施，不断推进新农村建设进程 农业基础设施是保障农业健康发展的基础，像美、法等发达国家一样，韩国政府也十分重视加强农业基础设施建设，随着“新村运动”的不断推进，其农村基础设施建设的重点也不断变化。在农村建设初期，韩国的农业主要集中发展农业灌溉、排水、耕地整理等农业生产设施方面。从20世纪70年代初期开始，韩国政府的新农村建设的重点转移至改善农民的生产和生活环境方面，基础设施建设也转向修建农村公路和桥梁、改善农村的饮水设施、实现农村电气化等方面。 （二）重视促进农民增收，改善农民生活 韩国政府十分重视增加农民的农业和非农业收入。在提高农业收入方面，政府主要采取对农产品进行价格补贴，逐年提高主要农产品的收购价格，以增加农民的卖粮收入。在增加非农业收入方面，政府采取的措施主要有：积极促进农村工业化；对使用当地原料就地生产的农村企业提供各种优惠，促进发展旅游业，开辟就业渠道，增加农民收入；指定小城镇周围区域为农牧渔业村产业地区，供其自由使用，简化开办农工基地的手续，大力开发农工区域，为农民提供非农就业机会。这些政策措施，有效地促进了农业非农产业的收入，改善了农民的生活。据韩国统计厅的调查，1962年农户平均所得仅9万韩元，1962年增加到25.6万韩元，1980年猛增到269.3万韩元，1990年突破1 000万韩元大关；到1995年就达到2 180万韩元，共增长241倍。

（三）重视发展农协组织 韩国“新村运动”的巨大成功还得益于农协、尤其是基层农协的贡献。过去，韩国农民因贫困交加而没有多少储蓄的习惯，但自20世纪70年代以来，越来越多的农民开始到农协金融机构储蓄，而且储蓄额也不断增大。1971年每户农民的储蓄额只有12美元，而1978年增长到500多美元。随着农民储蓄额的不断增加，由农协提供的农业生产资金也不断增多，一个基层农协可以对1 000多户农民开展业务，农村经济和农民生活因此得到大幅改善和提高，农协的规模又进一步迅速扩展，韩国农业经济在农协的支持下进入了良性循环。 三、韩国农村发展经验对中国新农村建设的启示 （一）政府应高度重视农业发展，加大对新农村建设的投入力度 农业是属于社会效益大、经济比较效益低，受自然与市场双重约束的弱质性产业。在市场经济条件下，无论是在产品市场竞争或是在经济资源配置竞争中，往往都处于不利的地位。然而，作为国民经济的基础产业，农业对于整个经济社会的全面协调发展又有着极为重要的基础性作用，因此，大多数农业发达国家，在其发展的不同时期，都将农业作为政府支持的重点。在韩国20世纪70年代开始的“新村运动”中，韩国政府每年都投入大量的财政资金支持农业发展，除了1972年和1973年外，每年的财政投入占农业总投入的比重都高达20%以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年，政府投入占比高达40%以上，最高达到59.2%。然而，长期以来，在“重工轻农”的二元政策的指导下，我们却掠夺了大量的农业财富和资源用于发展工业，这也最终导致了目前困扰中国经济发展的三农问题的产生。为此，我们应效仿韩国等农业发达国家，在经济发展的进程中始终将农业视为政府扶持的重点，尤其是不断加大对农业的资金投入力度，通过持续有效的资金投入，克服农业的弱质性，使农业生产者的利益得到保障，促进农业的健康发展和国民经济的协调发展。 （二）以立法形式，确保新农村建设的稳步推进 很多农业发达国家农业发展的成功经验表明，完善的法律法规是支农政策得以实现、农村建设稳步推进的根本保证。1950年，韩国政府就颁布了《土地改革法》，废除旧的租赁关系，将土地直接向耕种者开放，即自耕农的土地限制在3町以内（约45亩），超过部分由政府购买，再出售给缺少土地的农民，而农民分配到的土地，其租金可以用现金和实物在五年内分期偿还完毕。该法规使韩国农民以较低的成本获得了土地，从而为战后韩国农业的复苏奠定了基础。而相比之下，由于缺乏立法约束，中国在支农方面存在着政策多变、方式模糊、对象看人、数额随意等特点，极大地影响了农业的稳定发展。为此，我们应借鉴韩国的先进经验，加快完善与农业农村农民生产和生活密切相关的法律体系，使农业生产经营真正做到有章可循、有法可依，为新农村建设的稳步推进提供法律保障。 （三）加强农业基础设施建设，增强农业发展的潜力和后劲 作为农业发展的保障，农业基础设施的水平在很大程度上决定着农业抵抗自然灾害的能力，从而影响着农业综合生产能力和农业领域平均利润率的高低。韩国政府历来十分重视加强农业基础设施建设，而且随着“新村运动”的不断推进，不断变化农村基础设施建设的重点。良好的农业基础设施为韩国“新村运动”的成功提供了必要保证。然而，相比之下，由于投入不足，中国农业基础设施普遍薄弱落后、老化陈旧，很难对农业生产提供持续的保障和促进作用，农业抵御自然灾害的能力大幅下降。农业基础设施薄弱已经成为制约中国和中国农村发展和农民增收的重要瓶颈因素，近期中国西南大面积干旱所导致的农业歉收绝收就是最好例证。为此，我们应充分认知农业基础设施对于农业生产、农民增收和新农村建设的重要作用，切实加大投入力度，充分发挥基础设施为农业“保驾护航”的作用，顺利推进新农村建设。 （四）高度重视农业科研及推广应用，促进农业可持续发展 世界农业发展史表明，随着国民经济的发展、人民生活的改善以及人口总量的增加，人类对农产品需求的数量和质量都将不断提高，而在耕地供给呈现刚性约束，甚至供给数量日趋递减的情况下，农业可持续发展的根本出路唯有依赖科技水平的提高和成果的推广应用。通过农业科技进步，能使原有的生产要素在质量上有所提高、在组合上更加完善，最终获取比没有科技进步条件下更好的经济效益、社会效益和生态效益。 中国人多地少，人均资源占有量低，农业生产资源的约束性较大，唯有科技进步是突破资源和市场对农业发展双重约束的根本出路。然而，长期以来，中国政府对农业科研和教育的投入水平极低，且逐年递减，直接导致了中国农业生产力水平落后、农业从业人员素质较低等问题，极大地阻碍了农业的可持续发展。借鉴典型国家的成功经验，政府必须采取相应的政策措施，组织促进农业技术创新，加大对农业科教及农技推广的投入力度，加快农业科技成果的转化，以提高劳动者的素质和农业劳动生产率，增强农业的国际竞争力，促进中国农业集约生产、清洁生产、安全生产和可持续发展。