农民工社会保障问题研究述评

摘要：农民工维权备受关注，其社会保障也日益凸现，正视问题存在并积极求索化解之道势在必行。本文对我国农民工社会保障问题的进行了较为系统的梳理和介绍，并对研究状况作了简要评析，以期为该领域研究的加强、深化和拓展提供一些必要。

关键词：农民工/社会保障/研究述评

农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。比较发现农民工社会保障问题的现有研究中在取得较大进展的同时还存在一些问题和不足，有进行的现实需要。鉴于此，笔者采用分析的研究，对农民工社会保障问题的研究进行了梳理和总结。

一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因

通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。

第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有社会保障[3].

第二，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。有人分析指出，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想[4].另外有人调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意[5].

农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：

首先，农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业，还面临着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定因素[6].其次，不利于统一的劳动力市场的建立。的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成；再次，不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题；第四，不利于推进城乡居民实质平等地分享与社会成果[7].第五，不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工排除在外，尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到[8].

有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9]，还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征，故在此对其只是点到为止。

二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性

界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。

第一，农民工社会保障建设具有其意义：（1）建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求社会保障体系在覆盖城市居民同时要为人口特别是农民工提供应有的保障[12].（2）建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳定而不考虑其保险问题，那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].（3）社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].

第二，农民工社会保障建设有着重要的社会意义，表现在：（1）发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要[15].（2）是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，要给农民工相应的社会保障[16].（3）农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现，亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平[17].（4）是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].

第三，农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。（1）建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；（2）为形成统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障[19].（3）可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资[20].（4）农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].（5）建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].

第四，农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。（1）把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革[23].（2）农民工虽然持农村户口，但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动，建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质，体现其公平性[24].（3）农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护自身权利，建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].（4）从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].

第五，农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义：（1）数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；（2）农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性非常大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；（3）建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；（4）有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27].

三、建立农民工保障的可行性与障碍因素

有效推进农民工社会保障事业和制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面，不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素，也需要对其有利条件进行必要把握，在辨证中探索有效的解决之道。

（一）建立农民工社会保障的弊端

有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走，如果盲目推行城乡接轨，很可能会增加和农民工的负担，国家也将付出太大的监督成本[28].

另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系，一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题；二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好，而且农民工流动性很大；三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在：建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响，对社会保障建设有不利影响，也不利于农民工的就业[30].

（二）建立农民工社会保障的有利条件

有学者指出，我国持续高速增长了二十年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，应分类分层对农民工进行保障[31].

有学者认为，我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件，具体表现在：一是具备相应的条件，二是具备相应的社会条件，三是经济条件也已基本具备[32].

还有学者认为，建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟，政府应该着手建立农民工的社会保障机制，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].

（三）建立农民工社会保障的障碍因素

首先存在主观方面的因素：（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；（2）大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；（3）农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏[34].（4）城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市[35].（5）一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].

其次是体制方面的因素：（1）现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].（2）社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；（3）农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].（4）农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].

再次有客观方面的因素：（1）农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间[40].（2）作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].（3）农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].（4）社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].

四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路

前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述，最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上，这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。

在农民工社会保障的框架体系构成上，可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看，主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44]，另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45]，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。

从纵向构成看，大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。

另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].

在建立农民工社会保障的基本思路上，当前界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。

一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].

第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].

第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[53].

第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].

除了以上的四种观点，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[55].还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[56].

五、结语

现有对农民工保障的除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角进行了探讨，鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述。

综观农民工社会保障问题的已有研究尤其是专业性的论文，可以看到该问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，尤其是去年以来论文数量有了较大增加，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不断拓展，这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的支持。同时，笔者觉得研究中也还存在不少问题与不足，有待今后注意或改进。

首先，研究在总体上还很不深入。农民工社会保障问题由来已久，但从对其研究的数量上看，笔者搜集到的该方面文章不过三十余篇，其中比较正规的专门性研究就更为稀少；从研究的拓展情况来看，现有研究大部分着眼点还很笼统，分化和展开不够；从研究的氛围来看，虽然有过一些论争，但总体还很薄弱，离建立农民工社会保障这样的重大社会政策确立还不相称。

其次，研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴，实证成分稀缺。对农民工社会保障现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。

第三，研究中存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差，即对作为农民工社会保障重要部分的社会救助和社会福利很少涉及，尤其是对后者忽于关注。另外对建立农民工社会保障可能产生的负面不够，重农民工社会保障建设阻碍因素探讨而轻有利条件分析。

第四，研究设定的解决方案还比较粗糙，系统性和实践性不足。究其缘由，固然有研究历时不长的客观原因，但上面提到的问题尤其是对农民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的国际视野与经验借鉴有待重视。我国的改革与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意识，在农民工社会保障问题上亦应如此。然而现有研究中对国外相关研究成果和举措的引进与还明显不足，几乎处于空白状态。这种倾向也一定程度存在于当前农民工问题的总体研究之中。

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