谈从制度安排看城乡收入差距的原因和对策

我国以利益分配格局调整为突破口的经济体制改革，经过20余年的实践，在收入分配领域取得了令人瞩目的成就，确立了“效率优先，兼顾公平”的分配原则，建立了主要依靠市场机制进行收入分配调节的机制，初步形成了以按劳分配为主，按劳分配与按生产要索分配相结合的分配制度，人民收入水平大幅提高等。但同时也出现了不同群体如不同所有制经济单位职工之间、不同地区之间和城乡之间居民收入差距悬殊的社会经济问题。其中城乡收人差距过大成为社会关注的焦点。本文拟重点从城乡不同的制度安排对城乡收入差距产生的原因进行解读，并试图找出缩小城乡收入差距的对策。

1城乡不同的制度安排对城乡收入差距扩大的影响

城乡收入差距是发展中国家的共性现象，但与其它发展中国家相比，我国还有自己的特点:第一，城乡收入差距过大。我国城乡收入总体差距在4倍左右，大大超过大多数发展中国家1.5~2倍的水平。第二，城乡收入差距呈逐步扩大趋势。一般说来，随着经济发展，社会进步和改革深入，该差距本应逐步缩小，为何反而扩大呢?笔者认为其根本原因在于我国有着与其它发展中国家根本不同的制度安排。

1.1重工业优先发展战略所导致的工农业产品过大，“剪刀差”是城乡收入差距扩大的历史原因。半封建半殖民地社会的旧中国，是一个以分散的小农经济为特征的典型的传统农业大国，现代工业比重极低。新中国成立后，由于从根本上改变了世界政治力量对比，引起西方列强的仇视，对中国进行政治孤立和经济封锁，企图扼杀社会主义中国于摇篮之中。为粉碎帝国主义阴谋，巩固新生社会主义政权，建立独立的国民经济体系，中国选择了重工业优先发展战略。由于重工业资金密集性特征与新中国资金稀缺形成严重矛盾，在一个以农业为主的国家，依靠农业部门提供剩余资金实现工业化就成为政府缓解该矛盾的必然选择。在计划经济体制下，国家主要通过工农业产品价格“剪刀差”，低价收购农产品，将农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平、把工业利润转化为财政收入。

1.2城乡分割的管理体制是城乡收入差距扩大的根本原因。建国以后，我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制，这一体制造成一系列城乡具体制度安排上的“城市偏向”。

首先，生活资料(主要是粮油等)供应制度上的“城市偏向”。农民是生活资料的主要供给者，农业部门低生产力水平决定其生产成本较高，但国家以较低的计划统购价格收购农产品，再以补贴的方式向城市工业和居民提供廉价的生产和生活资料，这样农民生产利润的一部分以国家计划方式转移到城市工业和居民手中。改革之后，国家取消了对农产品的统购统销政策，农产品市场化初期，其价格向价值复归，农民收入明显提高，城乡收入一度缩小。但由于农产品供给的特殊性(供给波动大而需求相对稳定和受自然因素影响大)，在连续几年粮食大丰收后供过于求，其市场价格较低，尽管国家以保护价收购主要农产品，但由于农业生产资料价格上升过快和农民负担过重以及“下面”在执行国家政策中的偏差等原因，导致农民增产不增收，城乡居民收入差距又继续扩大。

其次，劳动就业制度安排上的“城市偏向”。城乡分割的管理体制，将农民严格限制在土地上，阻止其自由择业，城镇就业岗位主要安排城镇居民。在“二元结构”特征明显的经济社会里，农业部门仅是一个“糊口”产业，而城市工业则是一个盈利部门。如果允许自由择业，农村大量剩余劳动力必然涌入城市谋生，但城乡分割的管理制，堵死了农民自由流动的通道，这样城市居民收入水平自然高于农民。

再次，社会保障制度安排上的“城市偏向”。在计划体制下，我国社会保障制度的特点是:第一，就业式保障。即在国有制经济单位中获得一份职业，便意味着获得了一系列社会保障。第二，封闭式保障。即保障对象只限于国有经济单位内部成员。第三，资金运筹上的“现收现付制”。即收入多少，支出多少。这些特点导致城乡居民在享受保障福利上的巨大差距。在城乡分割的管理体制下，社会保障体系被明确区分为集体所有制经济单位(广大农村和城镇集体单位)和国有经济单位两大块。在国家对国有经济单位实行“统收统支”背景下，社会保障资金由于无区别地取自国有经济单位，其受惠主体自然就无区别地覆盖于该部门的就业职工。因此，所谓社会保障主要是国有经济单位就业职工的保障。这就是在现阶段许多国有企业职工即使下岗待业，也不愿脱离原单位而到其它所有制单位就业的重要原因。尽管国家财政也向全社会提供保障，但保障项目少(只有抚血支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种)而且支出费用少，大多数年份只占财政收人的不到2%。这种状况即使在改革后，也没有多大改观。因为农村实行家庭联产承包责任制后，农业生产分解成以一家一户为单位，其集体性质成份趋淡，在“现收现付制”下，没有收取，也就无法支付。

2缩小城乡收入差距的措施

过分悬殊的城乡收入差距，不仅不利于“共同富裕”目标的实现和社会政治稳定，而且严重影响国民经济持续稳定发展。特别是在现阶段社会有效需求不旺的条件下，具有较高消费倾向的农民由于受到低收入水平的强力约束，极大地抑制了城市工业对农村广阔市场的开拓，造成了消费品工业生产能力大量闲置和产成品严重积压。为实现工农业协调发展和宏观经济稳定，治理过大的城乡收入差距刻不容缓。我国城乡收入差距过大，不是因为城镇居民收入过高，而是由于农民收入太低。因此，针对成因，缩小城乡收入差距的关键在于实施有利于农民收入水平提高的制度安排。具体说就是:

2.1打破城乡分割的户籍管理体制，促使农村剩余劳动力自由流动，允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业，实行与市民相同的“国民待遇”。城乡分割的二元户籍管理体制作为计划体制条件下的特定产物，在现阶段虽有所松动，但还没有根本改进。农村剩余劳动力向城镇流动仍受到诸如落户、就业、子女入学等许多制约，这明显滞后于经济发展特别是市场取向的经济体制改革的客观要求。中国作为一个“二元经济结构”特征十分明显的发展中国家，要想走向现代化，即由“二元结构”向“一元结构”演进，农村大量剩余劳动力向城市和非农产业大规模转移是势在必然。因此，农民自由流动进城就业，已为国家政策所允许。但我们注意到，不少大中城市出台了一些不符合中央规定的限制农民进城务工就业的的政策。地方政府制定的限制农民进城务工就业的政策。地方政府制定的这些政策的依据是:一方面，城市工业在国有企业向市场经济转轨过程中，由于减员增效，出现大批下岗待业职工需要安置;政府机构改革所裁减的大批富余人员也需分流。另一方面，由于国内需求不足，生产萎缩，无法再造更多的就业机会。因此，出于维护城市社会稳定和缓解城市管理压力，限制农民向城市谋业是不得已而为之。笔者认为上述理由并不充分。从表面看农民进城就业，似乎与城市下岗待业职工再就业发生了矛盾，但并没有根本的冲突。

2.2积极稳妥地推进农村税费改革，建立保证农民收入稳定增长的机制。农民收入水平过低主要缘于农民负担过重，而这又主要源于农村现行的税费体制的不合理。我国农村现行的“三提五统”税收体制是沿袭人民公社时期的内部分配制度。人民公社解体后，为弥补农村公益事业建设资金不足而设立的收费项目逐年增多，其总额年甚一年。由于农业费收费标准不统一，加上大多是农业税和家业费一起征收，政出各门，随意性强，造成农业税费庞杂，标准多，“三乱”现象十分普遍，致使农民不堪重负，农户出现增产不增收，甚至收入绝对额减少，部分地区农民因此撂荒而外出务工经商。尽管中央硬性制定了农民负担不得超过其收入5%的警戒线，但一些地方在执行时大打折扣，农民负担与日俱增，农村税费改革刻不容缓，为此中央决定推进农村税费改革，改革的主导思想就是要减轻农民负担，让农民休养生息，从而提高近年来呈下降趋势的农民收入。税费改革后，农民的负担已明显减轻，农民的生产积极性不断提高，劳动收入也明显增加。