试析失地农民养老保障制度的创新问题建议——论浙江台州的实践

论文摘要：失地农民养老保障制度必须与城市养老保障制度衔接起来，为将来可能的对接预留接口。浙江台州的实践符合这个原则，具有创新性，但实行3年来也出现了新问题。应该从规范政府出资时间与资金来源、引导失地农民成立互助合作组织、完善参保人员的转移政策等方面对该制度进行进一步的完善。

论文关键词：失地农民；养老保障；创新；问题；建议

妥善解决失地农民问题，已经成为一个事关各地经济发展和稳定大局的重要课题。从得到的信息来看，全国许多地方都在市、县一级层面上进行了失地农民社会保障方面的探索。浙江省作为长三角经济发达地区，城市化进程很快，失地农民问题尤为突出，有关失地农民社会保障(主要是养老保障)的探索与实践开展的也较早。台州作为浙江省经济较为发达的新兴地级市，自1994年撤地建市以来城市化进程很快，农民失地多，矛盾突出，妥善安置失地农民的要求迫切。从2003年开始该市政府组织有关部门和专家广泛考察和论证，探索建立失地农民养老保障体系，其制度设计较其他地区有独创性，但实行三年来，也出现了一些问题，亟待理清思路，进一步完善。本文旨在介绍台州市的制度创新，并把重点放在实证数据测算上，通过总结现行失地农民养老保障制度的一些问题，提出针对性建议。

一、台州市土地征用、补偿及失地后的现实问题

(一)土地征用的基本情况 该市自1994年底撤地建市以来，城市化发展的步伐进一步加快，土地征用的数量也日益加大。按照现有趋势，测算出2003～2012年，市区新增建设用地将在28万亩左右，平均每年新增建设用地2．8万亩左右，除去国有农场、河道、滩涂以及产权未界定等无须征用的土地(以占总建设用地数的15％～20％计)，20032012年征地面积将高达21万22．4万亩，按市区人均耕地面积0．4亩计算，涉及被征地人口47．25万50．4万人，平均每年新增被征地人口约5．4万人。 (二)土地征用后的现实问题 土地被征用以后，农民面临征地补偿费用的分配、使用，以及今后如何生计的现实问题。

1．征地补偿费的分配与使用。对于征地补偿费的分配问题，各村各不相同，有的全部留村，有的部分到户，有的人地对应到户，有的平分到户，等等。大多数农民对“此费不能全额到户，留一部分发展壮大村集体经济，用于今后村级公益福利事业”的做法都能予以理解，但也普遍担心村级集体资金的管理缺乏严格而有效的措施。对于加强征地补偿资金集中管理与确保集体资产保值增值，虽然个别地方有好的经验，但普遍没有找到有效的方法。 2．失地农民的收入来源。据调查，在失地农民中除了一部分从事他业或出租房屋等有稳定收入外，其他相当一部分无稳定的经济来源，而且失地农民的就业渠道也较为单一，企业务工成为首选。据估算，在已就业人员中，企业务工的约占65％左右，从事第三产业如个体运输、建筑装潢、小商小贩等，约占25％左右，其他约占10％。这其中又受到区域位置、经济发展差异的影响，相对来说靠近市区的近郊村从事第三产业的比例相对较高，失业人员相对较少。另外，失业人员存在结构性差异，主要集中于40周岁以上的人口及女性，尤其是30～40周岁的女性。 3．集体保障水平存在差异。村集体经济的发展受到该村区位、投资环境、村集体经营能力等各种因素的影响，使得各地集体经济发展存在明显差异，导致失地农民享受到的集体保障水平存在差异。

二、台州失地农民养老保障制度的创新与问题

(一)台州失地农民养老保障制度的创新 台州保障制度覆盖的对象主要是台州市区土地全部或部分被征用的人员以及经批准“村改居”的行政村18周岁以上居民。参保人员的缴费基数为上年度全省职工平均工资的60％或100％，可由村集体经济组织自行选择。参保人员的年缴费额按照以下公式计算：年缴费额=年缴费基数×缴费比例。缴费比例将根据国家有关规定进行调整，2003年的缴费比例定为24％，其中村集体经济组织负担17％，个人负担7％。参保人员的缴费年限由补缴年限和续缴年限两部分构成。补缴年限由各村委会在10年以上的年限中选定，不同年龄段的人员适用不同的补缴标准，补缴费用原则上在参保时一次性缴清，有特殊困难的，允许分次缴付。续缴年限是指从参保后的次年起，未达到养老年龄的人员，要持续逐年缴纳到养老年龄。所有参保人员都将建立养老保险个人账户，个人账户按照缴费基数的11％计人。参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金尉于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付。村集体资金来源为村建设留用土地开发增值、土地补偿费和集体经济积累等。个人支付来源为安置补助费、青苗补偿费和个人积累等。市、区两级政府将建立“村改居”养老保险风险资金。该资金来源为：在土地使用权有偿出让和新增建设用地土地行政划拨时，按每平方米10元标准提取的资金；每年土地使用权出让收益中按10％比例提取的资金；市、区两级财政每年在预算中安排的资金。养老风险资金主要用于缴费资金不足时养老金的支付。

采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的60％确定，假定全省职工平均工资年均递增5％，补缴年限选择10年。男满60周岁、女满55周岁的失地农民采用一次补缴，不再续缴，以补缴10年为基数，每超过1年递减7％，一直到男满79周岁、女满65周岁。经测算，各年龄段补缴情况如表1、表2所示。

到达养老年龄时，参保人员的养老金一般由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基础养老金月标准为参保人员办理享受养老待遇时上一年度全省职工月平均工资的20％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额的1／120。参保人员在缴费期内死亡，其个人账户储存总额可全额退还法定继承人。已开始领取养老金人员死亡的，其个人账户按结存余额退还法定继承人。经测算各年龄段续缴金额和到期养老金如表3所示。

从表3可以看出个人续缴年金呈递增趋势，这既考虑到了通货膨胀的因素，又符合个人收入增长的规律。年龄越小、续缴越多，到期养老金也就越高，这也符合未来生活水平的需要，促进了青年农民积极参保。相比其他地区实行的“土地换保障”政策，台州市的失地农民保障制度无疑更加灵活，更具有前瞻性。其他地区的“土地换保障”政策普遍采用一次缴纳、不再续缴封闭式的运作模式，无论年龄大小，投保金额都相同，只要达到最低参保年龄的(16周岁以上)，到享受年龄后其待遇也一样。这样规定，其结果是年纪轻的农民积极性就很不高，缺乏激励机制，没有体现年龄差别化的设计原则。被保障人员年满后的养老金都只有区区几百元，从目前来看这些养老金还勉强可以维持生计，但对于目前正处于青壮年的失地农民来说，未来十几、几十年后的几百元能否保障老有所养就显得不可预知。

现在理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同的独立的社会保障项目，而脱离原有的社会保障的制度框架。这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。在笔者看来，失地农民的社会保障必须与当前城市的社会保障制度衔接起来，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全独立于现行制度。因此，在设计失地农民社会养老保障体系时，必须为将来可能的对接预留端口。我国城镇职工社会养老保险实行的是国家、企业、个人三方面合理分担的筹资原则，因此台州失地农民养老保障制度也采取了这个原则，以便两者之间的衔接。该制度最大的特点就是建立参保人员个人账户与社会统筹相结合的制度，并且个人账户是开放式的，个人账户资金随着每年续缴金额的流人不断扩充。这一办法不但极大加强了对参保人员的保障能力，更为与城镇职工社会养老保障体系对接提供了保证。

(二)制度本身的问题 台州保障制度规定，参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金用于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付，这也就意味着政府暂时不准备拿出现钱来参保，政府希望先以农民和村集体缴纳补缴和续缴的资金进行运作，实现保障资金平衡，等若干年后保障资金无法平衡时再进行注资。为了测算在政府不注资的情况下养老基金的收支平衡及延续时间，我们以市经济开发区日山份村的1106名人口为样本，按照台州制度所提出的方案，测算封闭条件下养老基金的收支平衡状况。对于其中的18周岁以下人口，按照省劳动和社会保障厅等部门联合颁发的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》的精神，应当作为城镇新生劳动力纳入相关的社会保障体系，因而不在本次测算的范围之内。测算采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的6o％确定，补缴年限选择l0年。测算结果如下表：

通过以上测算我们可以看到，在完全靠失地农民补缴和续缴的情况下，在养老基金运作23年后出现赤字，需要政府注资，仅日山份村一个村到2030年就需要政府一年近300万元的出资。这么一个巨额的直接显性债务，会给未来的政府留下巨大的财务隐患。

(三)实行三年来发现的问题 自2003年实行该制度以来，对推进台州的城市化进程、缓解由征地引发的社会矛盾起到了积极作用，但在实际操作过程中也发现了一些问题。

1．零星征地以户为单位参保政策尚需完善。目前不少村土地只有部分被征用，未能符合整村参保条件。虽然台州市区规定可以以户为单位参保，但实际操作可行性较小。按照制度设计，被征地农民基本生活保障资金按照“政府出一点，集体出一点，个人出一点”的原则筹集，按户为单位参保，就意味着村集体要为一部分农民缴纳养老资金，对于未参保的农民来说有失公平。实际操作中参保村倾向于年龄较大的村民先参保，致使参保对象也难于确定。利益的博弈，致使无法确定参保范围和参保对象，参保手续难于操作，从而，未能实现征地后失地农民即参保的制度设计。

2．参保人员的保险关系转移规定不够明确。失地农民参加被征地人员养老保障后，尚未达到养老年龄的人员，必然要流动转移。实施细则规定，已经参加被征地人员养老保障的，就业后按规定参加企业职工基本养老保险。其缴纳的被征地人员养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算(推算至不小于16周岁)，个人账户按城镇个体工商户养老保险记入的比例划入，并终止被征地人员养老保障关系。这里虽对参保人员的转移有一定的规定，但不够详细，具体的操作依据也不够合理。其中养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算，对于被征地首次缴费按15年补缴的参保人员，折算成缴费年限可达到25年左右，明显不合理；对转移人员也没有作出具体的限制。由于被征地参保人员符合享受养老待遇年龄女性为55周岁，而城镇职工法定退休年龄女性为50周岁，按此政策规定，可能造成被征地参保人员的女性参保人员将被征地人员养老保险关系转至城镇职工养老保险关系后，享受了比被征地人员养老保障提前5年领取养老金的待遇。

3．部分村民“续保”困难。台州制度规定，未到退休年龄的失地农民除了“补缴”以外还要“续缴”。调研中笔者发现，部分偏远地区以及年纪偏大的失地农民由于所处的区位远离市区以及文化、技能、年龄上的原因，失地后在创业、就业方面处于劣势，很难找到稳定的收入来源，在首次缴费后，无力长期持续的“续缴”，影响了退休时养老金的领取，引起了一些矛盾。

三、完善失地农民养老保障制度的对策建议

针对台州市失地农民养老保障制度本身以及实行三年来出现的问题，笔者在对台州市部分失地农民以及相关主管部门进行访谈的基础上，提出以下建议：

(一)采取有效措施，确保政府出资到位 目前浙江省各级政府债务已相当可观，要让各级政府一次性地认缴，估计每个地方都有一定的难度，也是每个地方政府所不愿意的。但为了不给未来政府支付带来压力，应该规定政府出资分期分批缓缴到位的时间，且对缓缴的资金(迟于农民缴纳资金截止时间的即视同为缓缴)要缴纳滞纳金，并要对此进行专项检查，从而确保各地失地农民社会保障资金真正落实到位。对于政府出资的来源，可以考虑省政府出台硬性政策要求各级基层政府从土地出让金中按一定比例列支。在目前我国失地补偿明显不合理，土地出让金与征地补偿金存在巨大差异而《土地法》对于失地补偿标准没有变更的情况下，让政府从土地出让金中列支一部分用于失地农民养老保障体系的建立，对于失地农民不失为公平合理的补偿。

(二)引导失地农民成立互助合作组织 失地农民本质上还是农民，分散而弱势，在农村征地制度安排上处于不利的地位。而且农民失地后如何实现可持续收入是任何保障体系都无法回避的问题。引导失地农民成立互助合作组织可以从某种程度上解决以上问题：一是通过“组织”可以实现土地征用中农民与政府的直接对话，提升土地征用中农民自身的谈判能力，使农民在土地征用中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音，最大限度地争取自身利益。二是通过“组织”来协调失地农民在创业和就业过程中的诸多问题。笔者认为，第一，“组织”要具有金融服务功能，可以进行资金互助合作，给失地农民创业进行融资和提供担保，缓解失地农民创业遇到的信贷“歧视”。第二，要发挥“组织”的行业合作或社区合作功能，来引导、组织、协调失地农民创业，实现资源、信息共享。另外，还可以根据岗位需要，对失地农民进行“订单式”的就业培训，这样比政府组织的大众化普及培训更能激发失地农民的兴趣，效果更好。第三，通过互助合作组织，对转变原有村集体经济职能，发展集体经济，实现留村补偿款的保值增值，具有一定意义。 (三)完善参保人员的转移政策 参保人员转移，不应按当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限。参保的失地农民应按参加被征地人员养老保障年限以缴费比例、缴费系数折算实际缴费年限转至企业基本养老保险，同时转移个人账户及保险关系。在被征地参保人员转移时，可借鉴城镇职工基本养老保险异地转移的方法，设置一个转移门槛，对于转至城镇基本养老保险关系后，必须继续按城镇基本养老保险规定缴足一定的缴费年限，具体可为5～10年，方可享受城镇基本养老保险待遇，否则按被征地人员养老保障待遇办理。这样可防止被征地的参保人员特别是女性参保人员，在将要到达50周岁时，将保险关系转入城镇职工基本养老保险，从而享受了城镇职工养老保险的退休年龄。 (四)合理确定零星参保的村参保对象的年龄结构比例 参保对象由村确定，社保机构把握参保年龄结构比例。具体为：以村为单位根据征地比例落实参保人数。参保人数=全村符合应保的总人数×实际被征用土地田亩数／全村总土地亩数。参保对象由各年龄段组成，一般掌握在32周岁以下占25％，男6o周岁、女55周岁以上的占25％，中间年龄段人员占50％。其他的参保方式、参保档次等参保事项按试行办法规定操作。