浅谈浙江省失地农民社会保障制度分析

论文关键词:失地农民;社会保障;养老保障;医疗保障

论文摘要:浙江省失地农民的社会保障制度走在全国的前列，具有很强的先进性和前瞻性，对于解决城市化进程中失地农民生存保障问题发挥了巨大的作用。本文通过分析浙江省以养老、医疗保障为核心的失地农民社会保障的现状，分析该制度存在的不足，并提出了完善该制度的总体要求和一些具体措施及建议。

随着城市化、工业化进程中的失地农民，一方面失去了土地这一具有就业和养老保障的生产资料，另一方面又不享受城镇居民社保体系，逐渐成为城市中一个新的弱势群体，同时传统的行之有效的“土地换就业”的安置方式逐渐失灵，简单的货币安置、实物安置则只能解决他们的近忧，难以化解远虑，如何使失地农民获得稳定的生活保障成为城市化进程中的焦点问题。

1.我省失地农民杜保制度建设的现状

我省在2003年建立起了与当前经济经济水平相适应的、比较可行的、比较先进的失地农民社会保障制度，产生了广泛的社会影响，该制度在中国乃至世界都尚属首创。然而受制于我省目前的经济发展水平和各地的财政实力，我省社保制度基本上包括全面保障型、养老保险主导型两个层次。我省目前失地农民的社保制度建设普遍以养老保障为核心，辅以医疗保障、失业保障。

作为制度的核心—养老保障制度的构建，始于1998年年底，嘉兴市颁布了《土地征用人员分流办法》，为失地农民开办了基本养老保险。由于我省各地经济发展水平不同，构建的层次也有较大差异参差不齐，我省目前大部分城市(如宁波、湖州、绍兴、舟山、金华等)均实行给付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型养老保障制度;在制度上能够与城镇养老保险制度相衔接的养老保险型，只有在杭州、台州和嘉兴实行的双低保型(低缴费低享受)、养老保险型;而街州则实行针对不同年龄、失地程度、就业状况等为失地农民建立具有一定激励能力的混合型。我省以基本生活保障型为主的失地农民养老保障制度，直接导致了我省目前失地农民养老保障的给付水平普遍较低，大部分城市(如金华、湖州、丽水等)月给付额在210元上下，给付最高的台州也只有520元/月。

2002年出台了《关于加强和改进土地征用工作的通知》，对失地农民的基本生活保障的定位、参保对象资金享受标准等作了明确规定，这是妥善解决失地农民生活基本保障问题的纲领性文件。结合我省各地失地农民养老保障制度建设的实践经验，2003年我省多部门联合颁布的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，根据政府、集体、个人三方出资的原则，实行基金制运营管理。该制度的出台，为我省失地农民社保制度的建立提供了一个相对统一的标准。到2003年底全省己经有10个市50多个县(市、区)建立了失地农民基本生活保障制度，有30多万失地农民参加了基本生活保障，共筹资金30亿元。 在我省医疗保障制度的建设方面，存在严重的滞后性，目前仅有金华市、嘉兴市建立给付水平较低的失地农民医疗保障制度。在建立制度的10个市中绝大部分地区都直接将他们纳入基本医疗保险范围和大病统筹内，对失地农民的医疗保险没有出台明确相关规定和操作办法，即失地农民可以自愿选择参加和不参加，可以说其他地区失地农民医疗保障制度基本处于真空状态，基本依靠失地农民自身经济实力参加医疗保障，政府和集体处于缺位状态，例如杭州市明确规定失地农民医疗保障资金自行解决。

在养老、医疗保障之外，结合我省各地的现实，宁波市失地农民建立养老风险准备金制度和湖州市从土地补偿费中列支养老保险费的做法非常典型;“士地换社保”、“培训促农民再就业”、“社区股份经济合作社”等一些措施也非常有特色。这些政策对失地农民的生活也起到了不同程度的保障功能。

2.进一步完善我省失地农民社会保障制度的建议

针对目前我省失地农民社会保障制度中存在的种种缺陷与不足，应该从法律体制、经济体制等多方面加强建设，逐步走出失地农民社保制度构建的困境。

第一，建立健全法制，改革和完善土地补偿机制，保护失地农民切身利益。由于失地农民养老保障资金的个人承担部分来源于安置补助费。但是，由于土地补偿费用本身由于土管法的规定而限制了补偿的最高标准，直接在立法上产生了政府和农民之间的不对称，土管法的这一致命性规定，直接导致了土地补偿价格的非市场化。这一规定直接构成了农地出让市场的垄断性，而且往往导致权利寻租、腐败等行为，严重危及失地农民的经济利益。另外，由于法律的时滞效应，该补偿标准在通货膨胀的侵蚀下，显然已经不适应经济发展的要求。

第二，多途径推动农村经济发展，促进失地农民就业，实现失地农民增收，从根本上走出失地农民社保制度构建的困境。失地农民社会保障制度建立的困境在于农村经济水平相对薄弱、农民收入水平不高，而一旦农村经济得到发展，农民收入水平实现稳步增加，那么失地农民的社会保障制度问题就将迎刃而解。

第三，加大舆论宣传，增加农民自我保障意识，充分发挥企业补充养老保险和商业保险作用。失地农民的社会保障制度，核心在于政府主导的养老保障、医疗保障、失业保障制度的建立。在目前政府参与力度不够的情况下，对于相对富裕的农民来说势必需要商业保险来补充，这就在客观和主观上为失地农民参加商业补充保障提供了需求条件。提高失地农民的抗风险能力。针对在城镇己经实现就业的农民来说，可以进一步加强失地农民的企业补充养老保险制度建设，从而形成多层次的保障网。

总之，在目前我省以养老、医疗保障为核心的失地农民社会保障制度建设在资金筹集、监管，与城镇职工社保体系衔接等方面具有比较强的前瞻性，但由于受体制性因素的影响，以及毕竟我省经济实力有限，建立体系完整、设计合理的社会保障制度面临着巨大的压力，需要通过实现失地农民再就业，实现农民增收从根本上走出我省失地农民社会保障制度的困境。