关于美国实施新修订的野生动植物保护法对我国保护野生药材资源的启示

作者：梅智胜，张文生，王永炎

【关键词】 美国；野生动植物保护法；野生药材资源保护；濒危

2008年5月，美国国会通过了由美国农业部动植物检疫局(APHIS)再次修订的《野生动植物保护法》(Lacey Act)。目前， APHIS与美国海关与边境保护局(CBP)、林业局(USFS)等其他相关机构正在共同推行该法规的逐步实施，而自2008年12月15日起，Lacey Act修订案有关进口植物及植物制品申报的规定已经开始执行。由于该法案涉及面广，对我国产品输美贸易潜在影响很大，已引起国内出口企业、相关产业界及政府管理部门的高度关注。笔者认为，美国Lacey Act修订案的实施应该成为我国进一步加强保护野生药材资源的契机。

1 《野生动植物保护法》修订案基本概况

Lacey Act主旨是通过立法的形式保护野生动植物，禁止非法获得、加工、运输和买卖野生动物、鱼类和植物的贸易，禁止对野生动植物的货运文件作假。Lacey Act前后经过多次修订，重要的几次修订发生在1969、1981年和1988年。2008年5月22日，美国APHIS又重新修订了该法案。此次修订案增加了打击木材非法采伐，并规定任何人在州际或海外贸易中违反国内或国际法律进口、出口、运输、出售、收受、获取、收购下列来自外国的植物(少数除外)，即属违法。①在违反外国植物保护法规的情况下擅自取走、运输、拥有或出售的植物；②在没有缴付必需的林区使用费、税或未付费的情况下擅自取走、运输、拥有或出售的植物；③在违反任何植物出口或转运法规限制的情况下擅自取走、运输、拥有或出售的植物。

此次修订的主要变动包括：①管理范围由“濒临灭绝的动植物管理”扩展到“整个野生植物及其产品”；②要求2008年12月15日后进口到美国的野生植物及其产品，进口商须填报“植物及产品申报单”；③对违法植物及产品要采取扣押、罚款和没收措施，对申报虚假信息、错误标识等行为也要采取处罚措施。按照Lacey Act修订案的规定，重罪将处以个人5年徒刑及25万美元罚金(公司将被处以50万美元罚金)[1]。

2 《野生动植物保护法》修订案涉及的植物及产品范围

此次修订案重新定义了植物及产品的概念，将“植物及产品”定义为：植物界的所有野生植物，包括根、种子、其他植株组成部分及其产品，包括天然林木或人工种植林木。该修订案要求进口商申报的产品范围非常广泛，涵盖活植物、植株组成部分、木材、木浆、纸、纸板，以及含有某些植物成分的产品如家具、工具、雨伞、体育用品、印刷品、乐器、植物提取物、纺织品等。

修订案明确规定以下3类植物可以免除进口申报：第一类是除树以外的“常规栽培植物”和“常规粮食作物”(含根、种子、其他植株部“常规栽培植物”和“常规粮食作物”范围)；第二类是供实验室或田间试验研究使用的植物繁殖材料科学样本(包括根、种子、胚质、其他植株部分及其产品)；第三类是拟用于种植的植物。但对于上述第二、三类植物，如符合下列情况仍需要进行申报：①属于《濒危野生动植物物种国际公约》(CITES)附件所列植物；②属于美国1973年《濒危物种法》(ESA)所列的濒危或受威胁物种；③依据美国任何一个州有关物种保护的法律，属于本地濒临灭绝的物种。

3 《野生动植物保护法》修订案规定的进口申报内容

此次修订案规定，从2008年12月15日起，凡进口到美国的受限植物及植物产品，进口商需填报“植物及产品申报单”，申报内容包括植物的拉丁学名(明确到种)、货值、数量(包括计量单位)、产地来源国等信息。申报内容须符合下列规定：①若用于生产该植物产品的植物种类多样，且确切种类不明，进口商须申报可能用于生产该植物产品的每种植物名称。②若用于生产该植物产品的植物品种来自多个国家，且确切国家不明，进口商须申报每个可能的植物来源地国家名称。③对纸张和纸板类植物产品，如含有可回收植物成分，进口商须申报可回收植物成分的平均百分比及不可回收植物成分的信息；专门用作包装材料(如支撑、保护或装载其他物品)的植物及植物产品，不需要进口申报，但如果包装材料本身属于进口商品，则也需要进口申报。

4 《野生动植物保护法》修订案实施计划

根据Lacey Act修订案，美国对进口植物及产品申报的实施将分阶段进行，并对具体的实施时间表和每一阶段涉及的植物及产品范围进行了多次拟定和修改。2009年2月3日，APHIS修订了之前(2008年10月8日)拟定的实施计划，将每一阶段的实施时间由3个月延长到6个月，整个实施时间为2008年12月15日－2010年9月30日。对每一实施阶段涉及的植物及产品范围按照加工程度及成分复杂性进行了重新调整。新修订的申报实施时间表和涉及的植物及产品范围如下。

2008年12月15日－2009年3月31日为第一阶段：对进入美国的野生植物及产品开始要求进口商提供“植物及产品申报单”。在APHIS网站提供申报单式样。此阶段只需纸质申报且为自愿提供，未申报的进口商不受任何处罚，但不得伪造申报信息，否则可能遭起诉。 2009年4月1日(即美国电子申报系统实施日期)－2009年9月30日第二阶段：涉及HS编码44章(木材及木制品)内的4401(薪材)、4403(原木)、4404(箍木、木劈条、木桩及削尖木桩)、4406(铁道及电车道枕木)、4407(纵锯木或纵削木)、4408(装饰木板)、4409(任何一边、端或面制成连续形状的木材)、4417(木工具、工具手柄、扫帚手柄)、4418(建筑及木工用木材)，均强制要求提供“植物及产品申报单”，并采用电子申报系统。

2009年10月1日－2010年3月31日第三阶段：包括上述受限植物及产品，以及HS编码44章(木材及木制品)内的4402(木炭)、4405[木丝(刨花)]、4410(刨花板)、4414(纤维板)、4412(胶合板、胶合镶板)、4413(强化木材)、4414(木构架)、4415(木箱、木盒)、4416(木桶)、4419(木质餐具和厨具)、4420(木质镶饰物、木匣、木雕)；47章(木浆)内的4701(机械木浆)、4702(化学溶解木浆)、4703(硫酸盐木浆)、4704(亚硫酸盐木浆)、4705(机械化学木浆)，均强制要求提供“植物及产品申报单”，并采取电子申报系统。

2010年4月1日－2010年9月30日第四阶段：包括上述受限植物及产品，以及HS编码44章(木材及木制品)内的4421 (未列明或未包括在其他章节的木制品)，48章(纸和纸制品)内的4801(新闻纸)、4802(未经涂布的书写纸)、4803(卫生纸、面巾纸)、4804(未经涂布的牛皮纸)、4805(其他未经涂布的纸及纸板)、4806(植物羊皮纸等)、4807(复合纸及纸板)、4809(复写纸)、4810(经涂布的纸和纸板)、4811(除4803、4809及4810外经涂布的纸等)，94章(家具等)内的940169(带木框架坐具)、940330(办公用木家具)、940340(厨房用木家具)、940350(卧室用木家具)、940360(其他木家具)、940370(木家具部件)，均强制要求提供“植物及产品申报单”，并采取电子申报系统。

今后，第二阶段的需申报产品名单基本不会有变化，但对于第三、四阶段的产品名单，将视情况进行增加，并给予个人和企业至少6个月的时间进行调整适应；同时，APHIS还将继续针对未列入申报实施时间表的产品名单之内的其他产品，考虑是否有必要也采取申报制度，并对如何实施申报征求公众意见。 须强调的是，上述分阶段实施计划只适用于进口申报的规定，并非针对Lacey Act的其他法律规定和法律责任。

5 《野生动植物保护法》修订案的实施对我国的潜在影响

首先，Lacey Act修订案要求美国进口商申报的产品种类非常广泛，远远超出对濒临灭绝生物物种的保护，涉及很多商品种类，当前对我国出口木材及木制品贸易影响可能最大。该法案要求美国进口商提报“植物及产品申报单”，必然转化为由进口商要求出口企业提供相关信息。但准确提供产品的植物学名、产地来源国家等在操作方面存在较大难度，特别是涉及到一些合法性证明，如出口木制品涉及到从第三国进口的木材。对如此众多的产品要求进口申报，无形中增加了一道进口申报审核环节，提高出口成本，必然对我国产品在美国顺利通关构成限制。其次，Lacey Act修订案具体实施范围及操作具体细节尚不明确，同时，美国各州之间法律诉讼不同、执行掌握尺度不一，操作复杂性及未知因素较大，也会对我国产品出口造成潜在影响。

根据中国医药保健品进出口商会数据，2008年我国提取物进出口总额为6亿美元，其中出口5.3亿美元，同比增长11.12%，但出口量下跌10.70%，呈现量跌价增的趋势。出口目的地因金融危机影响发生了较大变化，日本、美国、墨西哥分列前三甲，而2007年出口前三大市场是美国、日本和韩国[2]。由于金融危机导致美国普通民众的消费能力下降，对来源于植物提取物产品的消费亦明显下降。而且，随着金融危机的持续，我国植物提取物产品输美将面临更加严峻的挑战。 在当前我国出口的植物提取物产品中，涉及的许多植物已经进行了大规模种植，如甘草、青蒿、绿茶、麻黄草等，但仍有部分产品来源于野生植物，如积雪草、淫羊藿等，处于野生与种植资源共存状态。很多植物提取物小品种，由于出口的数量和规模不确定，出口目的国的需求也不尽相同，目前还没有实施大面积的人工种植[2]。预计这类产品今后出口美国将受到一定的限制。

6 对我国保护野生药材资源的启示

6.1 完善法律体系

6.1.1 制定专门法律

野生药材资源的可持续利用原则必然要求我国以综合的长远的观点对药材资源进行开发利用，其立法亟待解决的首要问题是制定专门的野生药材资源保护法律，对其资源保护及综合性开发进行法律规定。我国目前尚无相关的专门法律，制定《野生药材资源保护法》并与其他环境与资源保护的专门法律相协调，是实现野生药材资源可持续利用、满足当今及未来社会发展的长期需要。

6.1.2 修订原有法律法规

我国在尚未制定《野生药材资源保护法》之前，对于原有的野生药材资源保护法律规范，应根据野生药材资源保护的新原则和新制度以及其他客观情况的变化予以适时修订，以适应市场经济条件下我国野生药材资源保护工作的现状。这是当前一项十分紧迫的任务。

6.1.3 加强地方性立法

我国各地区自然条件差异很大，野生药材资源空间分布的区域特性十分突出，各地区的药材品种、类型、数量、开发利用方式各具特色。如东部季风区域的栽培药材人参、浙八味(贝母、白术、延胡索、玄参、天麻、白芍等)、四大怀药(地黄、牛膝、山药、菊花)等，西北干旱区域的野生药材甘草、麻黄、黄芪、黄芩及栽培药材党参、当归、枸杞子等，青藏高原区域的高山红景天、冬虫夏草、麝香等。全国性的法律规范不可能包容各地的具体情况，野生药材资源保护的地方性立法大有可为。应遵循自然的空间分配规律，因地制宜确定资源保护与开发的方式与范围，制定出具有地方特色的保护规范。

6.1.4 制定与国际公约相配合的法律法规

为保障我国在国际环境关系中的权益和履行承诺的国际义务，在野生药材资源保护领域，非常有必要根据我国的具体情况，在有关法律规范中对地道药材、野生及人工培育药用植物品种等内容做出具体规定，制定与国际自然环境保护公约相配合的法律法规。这样可使我国国内法与缔结或参加的国际条约有效衔接，从而适应当代资源领域的国际合作并减轻我国的履约压力。

6.2 确立法律制度

6.2.1 资源权属制度

尽管我国现行法律规定自然资源归国家和集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上又没有明确中央、地方、部门及个人的权利义务，导致各种开发者争夺资源而不顾其可持续利用。在野生药材资源保护立法中应严格界定并落实所有权、经营管理权与开发利用权的各自归属，改变资源行政主管部门双重身份的弊端，将所有权与经营管理权彻底分开。推行“谁保护谁享有、谁开发谁投资、谁受益谁补偿”的产权制度，建立野生药材资源产权侵权救济法律制度，并做出实质性规定。

6.2.2 环境影响评价制度

我国目前的环境影响评价制度是针对建设项目对环境质量影响的评估，随着野生药材资源保护工作的进一步开展，应将环境影响评价制度扩大到一切对野生药材有影响的建设项目和自然资源开发项目；同时，还应开展对野生药材资源保护本身的影响评价，主要内容是确立野生药材的开发利用及外来物种引入的生态安全认证制度。

6.2.3 资源规划制度

根据我国野生药材资源保护与利用的特点以及国民经济发展的要求，在一定规划期内对野生药材资源的开发、利用、保护、恢复和管理做出总体安排；从宏观上解决野生药材资源开发利用与生态保护、当前利益与长期持续发展的矛盾以及资源分配问题，以尽可能用最佳的结构和形式开发利用资源，促进社会可持续发展。

6.2.4 资源有偿使用制度 目前，我国许多野生药材资源更新的补偿机制处于空白或不完善状态，许多药材仍停留在无价和无偿开发阶段，这大大加剧了资源利用效率低下、破坏浪费现象严重的局面。应当依照市场经济规律，对资源利用遵循有偿使用原则。野生药材资源开发利用应交纳资源补偿费，用于资源的保护与利用研究工作。

6.3 应注意的几点问题

6.3.1 进行调查研究

当前，我国有必要从药用价值、分类学意义、野生资源量、野生资源减少速率、栽培状况、保护现状和综合开发利用现状几方面提出统一量化标准，这样才能避免可能的偏见和局限性，明确保护对象。这是立法的基础性工作。同时，为了履行CITES公约，要求我国动植物学家及中药材专家必须及时准确地掌握我国野生中药材资源的现状，监测其国际贸易，从而在保证野生药材资源的可持续利用和贸易的前提下，管制那些由于大规模开发和国际贸易而导致“经济灭绝”的物种，并可通过CITES向公约大会提出将某种动植物列入管制物种名录。

6.3.2 注意立法协调性

在内部协调性上，法律规范既要规定行为模式，又要规定法律后果。在纵向协调性上，要与现有法律、行政法规或者相关的地方性法规和行政规章之间保持协调一致；在横向协调性上，要与各部门法如民法、刑法、经济法、行政法之间保持协调一致。在野生药材资源保护过程中，只有实现立法协调性，才能对动植物药材的生态环境进行切实保护，有效实现野生药材资源的保护与可持续利用。

6.3.3 针对我国国情

我国可通过立法，把政府扶植和市场机制有机结合起来，调动社会各方面力量，促进发展野生药材种养业，鼓励进行野生药材品种的科学研究，如野生变家种、濒危药材迁地、野生动物驯化等，通过人工繁殖和规模栽培以及濒危品种代用品的研究，使这些药用珍稀濒危动植物得到保护和发展。目前我国已建立了相当数量的中药材生产基地，许多珍稀濒危药用植物经过系统研究，已具有成熟的人工栽培技术，其中杜仲、厚朴、天麻等100多种濒危植物已实现了大规模生产，能基本满足市场需求。药用濒危动物的养殖业也有进展，彻底改变了药用动物依赖野生资源的历史。对于通过人工养殖摆脱濒危状态的中药材物种，应对其经营管理制度做出新的规定。

7 结语

利用野生动植物是人类医疗保健的需要，但保护生态环境、保护濒危珍稀动植物、保护生物多样性又是人类社会生存与发展的需要，而野生药材资源的可持续利用更关系着中医药事业的生死存亡，实现二者间的协调有序发展是当前亟待解决的问题。总之，在现有立法的基础上，完善或颁布更为严格的保护药用野生动植物的法律，切实有效地保护野生药材资源的可持续性发展，不仅是十分必要的，而且也是可行的。随着中医药事业的发展和药材资源保护与利用的矛盾日益尖锐化，这一任务将越来越紧迫。

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