中国电力行业规制的经验和教训研究

论文关键词：电力；垄断；规制

论文摘 要：介绍中国电力行业规制历程，结合电力行业发展现状及现阶段改革成果和不足；探讨应打破电力行业垄断局面，形成竞争格局，深化电价体制和投资体制改革。

1 引言

电力行业，作为提供经济发展和人民生活最重要的二次能源的基础产业和公用事业，对我国宏观经济运行起着重要作用。传统上，电力行业一直被视为自然垄断行业，世界各国几乎都采用国有垄断垂直一体化的经营模式。20世纪80年以来西方各国纷纷对电力行业放松了规制。主要是分解发输配售的一体化结构，在发电和售电环节方式进入规制和价格规制，以扩大竞争范围。在可竞争的环节和领域充分发挥市场机制配置资源的作用，尽量减少政府不必要的干预。而在输电和配电领域不仅不放松规制，反而加强了规制。为了解决规制双方信息不对称而产生的规制无效率政府实施了价格上限、特许投标等激励性规制手段，以激励企业降低成本，提高效率，降低价格。经济学家对自然垄断的认识经历了一个不断深化的过程，早期学者认为自然垄断行业是那些具有显著规模经济的行业，因而自然垄断行业的竞争是不稳定的、破坏性的、不适宜竞争。随着经济学家对自然垄断行业研究的深入。人们对自然垄断行业又有了新的认识。1982年报摩尔、盘扎尔，首次用了范围经济和成本次可加性系统论证了自然垄断行业。所谓的成本次可加性是指一家企业提供整个行业产量的成本低于多个企业分别生产这些产品的成本。范围经济就是针对多种产品而言的，如果一家企业生产所以产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，那么该企业就是自然垄断行业。而且电力行业具有很强的规模经济性。所以在电力行业内不宜引入多家竞争者。另一些学者则认为电力行业因为没有竞争压力即容易丧失经营管理和提高生产效率的动力，又往往利用其垄断者的地位制定垄断价格牟取暴利。政府出于对消费者福利和生产者效率两方面的考虑，只能对电力行业进行严格的规制，限制潜在企业进入，同时设定一个低于垄断价格的规制价格以平衡企业和消费者两方面的利益。

由于我国对自然垄断行业有关问题研究比较晚我国研究成果比较少。我国电力规制存在以下问题：(1)我国在对电力行业的规制中还留有计划经济体制的烙印，缺乏相应的法律条文支持，并且常常以行政手段代替经济和法律手段。(2)我国的电力行业还面临电源建设和电网建设不足的问题，电力的供给必须满足经济持续发展的需要。因此，我国电力行业的规制改革既要考虑电力发展的问题，又要考虑提高电力企业效率的问题。对像我国这样一个处于社会主义市场经济法律和秩序建设构建阶段、电力供应相对不足的国家而言，草率的放松管制会加大经济发展的成本，导致大量混乱和无序的状况。我国的电力行业规制改革本质上是经济转型的一部分。国际上不少国家的电力改革取得了很大的成绩，但向我国这样一个正在建立社会主义市场经济体制、处在经济转型过程当中的国家进行大规模的电力规制改革，以前还没有有过。因而改革意义相当重大。

总之，电力行业的战略地位及其发展现状、政府规制水平的不足以及我国面临的经济转型，要求对在我国建立和完善社会主义市场经济体制的特殊背景下就如何进行电力行业的规制改革进行理论探索。本文通过对国内外电力行业规制历程和方式、规制所存在的问题和取得的成绩，规制的经验和教训等问题进行探索。

2 我国电力行业改革历程

2.1 第一阶段：政企合一、国家垄断经营(1949——1985年)

这一阶段的重要特征为，作为国务院的行政机构，中央政府的电力行业管理部门，即是电力行业有关政策和规划的制定者；也是行业管理机构，行使行业管理和行政执法的职能；又是电力行业唯一的生产经营者；还是国有资产的经营管理者，负责投资建设电力项目并取得收益。在此期间，虽然电力行业主管部门多次调整和变更，但是并未脱离政企合一、国家垄断经营的体制框架。

2.2 第二阶段：政企合一、发电市场逐步放开(1985——1997年)

这一阶段的特点是，政府的管制政策有所调整，再发电市场引入了许多投资者，结束了发电市场独家经营的局面，但原有的政企合一的管理体制、政府管理方式以及垂直一体化的经营方式并未得到改善。为调动地方、企业、外资等各类经济主体办电的积极性，缓解日益严重的缺电局面，1985年国务院颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，提出了“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜”的方针，并实行了“新电新价”政策。这一时期的改革主要集中在管制政策的部分调整，试图通过放松发电市场准入及改革上网电价制度，创造发电市场的投资激励机制。这些政策的调整和实施，带来了两个积极的结果：一是极大地激发地方政府和外资的投资积极性，促进了电力工业的快速发展。到1997年，全国性的严重缺电局面基本得到缓解。二是打破了多年来国家垄断的市场结构。

2.3 第三阶段：政企分开、实施深层次体制改革(1998年至今)

此阶段实施的改革开始涉及电力行业的深层次矛盾，重点解决政企不分的问题，适时在五省一市进行以“厂网分离，竞价上网”为主要内容的电力市场化改革试点。为了解决政企合一的体制性弊端，1997年我国成立了国家电力公司，1998年撤销了电力工业部，将原电力工业部行使的行政管理职能移交到经贸委，着重解决电力行业政企不分问题。经过此阶段的改革，电力行业政企不分的体制性弊端得到了一定程度的克服。管理体制改革后，国家电力公司仅仅是一个生产厂商，但是依然保持着垂直垄断的格局。原政企合一下垄断体制的“双重矛盾”转变为行业垄断这一主要矛盾，国家电力公司拥有全国46%的发电资产和90%的输电资产。但这种格局没有维持多久，随着新的电力改革方案的出台，这种垄断趋势很快被打破。

2002 年，国务院出台《电力改革方案》，根据方案要求，我国电力体制将实行“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的原则。理顺电价机制是这一轮电力体制改革的核心内容，新的电价体系划分为上网电价，输、配电价和终端销售电价。首先在发电环节引入竞争机制。对于仍处在垄断经营地位的 公司的输、配电价，要在严格的效率原则，成本约束和激励机制条件下，由政府确定定价原则，最终形成比较科学、合理的销售电价。

2002年12月29日，国家电力公司重组，成立两家电网公司(国家电网公司和南方电网公司)，5家发电集团公司(华能、大唐、华电、国电、中国电力投资)和4家辅业集团公司。2003年3月，电监会成立。标志着我国电力行业管理体制由传统的行政管理 向 适应市场经济要求的依法管理的转变。

3 我国电力改革取得的成绩及出现的问题

3.1 从国家办电到多家办电，形成了多家竞争办电的格局

3.2 实施多家办电的电价政策

陆续推出高峰低谷电价，丰水期和枯水期电价，鼓励用户多用低谷价、丰水期电力以减少电网调峰困难，降低电力交易成本。进行农网改造，实现了城乡同网同价。各地电网企业按照差别电价政策对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、电炉钢6个高耗能行业执行差别定价。

3.3 从各地分散供电向全国联网发展

改革开放后，加强了电网建设，建成了一批500千伏的骨干送电工程，使各跨省电网联系大大加强。三峡电力以实现了华中电网与川渝电网、华东电网和南方电网的互联，并将逐步推进全国的联网。 3.4 从政企不分到政企相对分开，厂网分开、竞价上网

虽然这些改革在打破垄断和实现投资多元化方面迈出了实质性的步伐，但是改革过程中也出现了与改革初衷相违背的问题。第一，改革本质上是体制内改革，即电力改革后电力投资主体仍然是政府。改革不过是按照地域分工进行的重组，电网公司和发电公司之间并没有形成竞争，区域性垄断代替了全国性垄断。第二，尽管电力领域逐步实现了投资主体多元化，但由于电网公司仍由国家垄断经营即国家电网公司和南方电网公司。即使非国有资本进入电力领域，在竞价上网环节往往难以获取与大型国有发电集团同等对待遇，加之电厂投资的沉淀成本高，建设周期长，一旦因为非价格歧视而无法上网，其投资失败所造成的损失是巨大的。这使不少非国有资本对进入电力行业持谨慎的态度，其结果是电力供应不足或成本过高。第三，投资宏观调控中的重复建设和电力有效供给的难题仍难以解决。一方面，电荒的存在要求增加电厂建设，缓解电力供应紧张的局面；另一方面，投资主体又多为国有资本，政府出于宏观调控的需要，防止供给过度，造成电力过剩，又要严格控制电力基础设施投资。旧体制弊端在新体制下依然存在，真正理顺电力投资体制还需通过立法进一步完善、2004年，批准新建电厂的总装机容量为6000万千瓦，而实际开工却达到了1.8亿千瓦，违章开工达1.2亿千瓦。第四，我国电力规制还有其特殊性。我国的电力行业是直接从原有的计划经济体制下继承下来，这就决定了我国对电力行业的规制带有浓重的行政色彩，表现为一种人为垄断或行政垄断。而西方国家的电力行业是在市场经济条件下经过自由竞争而形成的一种经济上的垄断。我国没有建立起相应的成熟的规制制度，政府对企业的规制不是真正意义上的规制，而是决定企业的一切生产活动。在进入规制方面主要以、依赖行政力量阻止其他厂商进入。

4 电力行业规制经验和教训

现阶段我国电力行业应以深化电价体制和投资体制改革为主线。电力行业改革的核心是电价改革。而电价改革的核心是尽快形成合理的输电价和合理的电价结构，发挥市场机制在形成容量电价的基础性作用。投融资体制改革的核心是改革电力项目审批制度，既要做到有效发挥国家宏观调控作用，又要调动各类市场主体积极性，通过市场来配置电力资源。结合这么多年我国电力行业改革的情况，应吸取以下经验和教训：第一，要完善和健全法律。电力改革是体制改革，它调整了生产关系，使之适应生产力发展的需要，同时也涉及到权利和利益的再分配，必然与某些利益集团相冲突，所以，需要政府制定完善的相关的法律法规，改革才能顺利进行。第二，电力市场的参与者不能过少，太少了容易引起寡头垄断，但也不能过多，太多了难以管理。要有足够的发电公司参与竞争，我国现有5大发电公司，就我国国情来看，发电公司的规模总体仍然偏大，一些公司在个别领域内占有的市场份额非常高，形成市场垄断的可能性非常大。需要制定严格的管制措施和法规来遏制操纵市场行为。第三，电监会要积极实施有效的监管，更好的为市场指明方向。第四，由于安全稳定的要求及电能不能储存、要求实时平衡等特点，电网运行仍需集中管理；同时需合理地进行电力基础设施建设，鼓励新建装机容量和新建输变电工程。第五，在制定电价机制时，应先采用简单实用、透明度大的办法，再逐步向原理先进、比较复杂的办法过渡。结合中国电网的实际情况，应根据不同的电网采用不同的具体的定价方法，我国电网规模大，不同区域电网和省级电网的结构差异很大，因而在输、配电价定价上，应因地、因网制宜地选择合适的定价方法。第六，妥善处理已有的长期交易合同，使得有关的合同双方能积极支持市场运行。第七，市场化的理念要贯彻市场设计的始终，供求关系不能被分离，需求和供应应充分参与市场；要加大电力行业信息化建设，实时跟踪市场，把握市场需求。

参考文献

[1] 中国经济改革研究基金会，中国经济体制改革研究会.联合专家组著：中国反垄断案例研究 [M].上海远东出版社，2003.

[2] 戚聿东著.中国经济运行中的垄断与竞争 [M].北京：人民出版社，2004.