洋务新政时期的经济政策——近代经济政策转变的开始

近代政策转变的开始

第一次鸦片战争后，古老的东方大国开始了半封建、半殖民地化的进程。但在战后相当长的时期内，清政府并没有意识到"天下大势"的变化，几乎未采取任何应变措施。 直到六十年代，太平天国革命和第二次鸦片战争给清王朝带来"创巨痛深"的打击，一部分官僚才对"数千年来未有之变局"有所认识。慑于西方的"船坚炮利"，清政府着手举办"自强新政"，标榜"图强"、"求富"，意图实现末世王朝的"中兴"。由此，以农立国、辅以工商的传统经济政策有了转变的迹象；传统的市场经济也有了向市场经济体系转型的趋向。

"自强新政"开始于19世纪60年代。清政府为应付危局，相继采取了举办新式军用和民用工业等重大措施，并带动了部分私人资本投资于新式产业，产生了早期的资本家；各阶层也开始关注起"洋务"来。社会过去是林则徐、魏源等个别"先觉"者的吁喊，曲高和寡；此时已有一批进步的士大夫议论、思索中国应该向何处去等重大。于是，由政府主持的"自强新政"引起联动，形成后人所称的"洋务运动"。然而，图强、求富的目标并未达到。笔者以为，自强新政和洋务运动之间似不宜完全划等号。不能因为自强新政的种种弊病就完全否定了洋务运动；也不能因洋务运动开启中国早期现代化的历程，就完全肯定新政活动。

一 图强、求富与"制器"、"浚饷源"的目标

在遭到"创巨痛深"的打击后，清政府中的一部分官僚（主要是洋务派官僚），已意识到图强、求富的重要性。他们试图通过举办自强新政来"中兴"衰弱的封建王朝。当时的状况是，在衰朽的封建体制中，以较为开明的洋务派集团来具体贯彻图强、求富的意图，负责自强新政的实施，落实练兵制器筹饷等活动，甚至直接插手的经营管理。洋务派承担了国家干预经济的执行人角色。这也是在当时的制度环境下的无奈选择。

相对而言，洋务派对当时局势的认识较为清醒；也意识到存在自强的机遇；预期新政将给清王朝带来中兴的益处。

他们认识到清王朝处于"数千年未有之奇变"之中。洋务派首脑李鸿章说："各国条约已定，断难更改。……历代备边多在西北，……今则东南沿海万余里，各国通商传教，来往自如，麋集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，诸国构煽，实为数千年来未有之变局。轮船电报之速，瞬息万里；军器机事之精，工力百倍；炮弹所到，无坚不摧，水陆关隘，不足限制。又为数千年未有之强敌。外患之乘，变幻如此，而我尤以成法制之，譬如医者疗疾不问何症，概投之以古方，诚未见其效也。……盖不变通则战守皆不足恃，而和不可久也。" 认定不自强不能挽救危局；而且主张抓住机会，不能拖延。"处今日喜谈洋务乃圣之时。……中国日弱，外人日骄，此岂一人之咎。过此以往，能自强者尽可自立，若不自强则事不可知。" 为西太后所重用的重臣恭亲王奕訢也认为，"洋人向背，莫不以中国之强弱为衡，固非独一日本为然。我能自强，可以彼此相安，潜慑其狡焉思逞之计。否则我无所恃，恐难保无轻我之心。设使一朝反覆，诚非仓猝所能筹画万全，今既知其取胜之资，即当穷其取胜之术，岂可偷安苟且，坐失机宜。" 最高统治者也承认："外国生事与否，总视中国之能否自强为定准。" 洋务派的活动，在不动摇西太后的权威（或西太后自认为不会动摇其权威）的时候，得到了西太后的支持；洋务派也权倾一时。同治六年正月二十三日（1867.2.27）的懿旨对洋务派褒奖有加："三载考绩，为国家巨典，中外满汉诸臣有能为国宣劳，勋猷卓著者，允宜特予甑叙，以示宠荣。兹当京察届期，吏部开单题请，详加批阅。恭亲王首赞枢廷，于今六年，小心谨慎，夙夜勤劳，克尽匡襄，深资辅翼，著交宗人府从优议叙。吏部尚书文祥、户部尚书宝鋆、都察院左都御史汪元方同心赞画，勤慎和衷，均 著交部议叙。协办大学士、两江总督曾国藩，公忠素著，保障东南。陕甘总督左宗棠，严疆剔历，谋画忠诚。湖广总督李鸿章，才略优长，不辞劳瘁。四川总督骆秉章，老成硕望，宣力弥勤，均著交部从优议叙。余著照旧供职。" 又据史料，光绪亲政后，"现在办事一切照旧。大约寻常事上决之，稍难事枢臣参酌之，疑难事请懿旨。" （光绪）"事太后谨，朝廷大政，必请命乃行。" 洋务活动也渐渐为社会所接受。有人用不无嘲讽的语气描述道："时在咸丰初元，国家方讳言洋务，若于官场言及之，必以其人非丧心病狂必不至是，以是虽有其说而不敢质之于人。不谓不及十年而其局大变也，今则几于人人皆知洋务矣。凡属洋务人员可获优缺擢高官，而每为上游所器重，侧席谘求；其在同僚中亦以识洋务为荣，嚣嚣然自鸣得意。于是钻营奔竞，几以洋务为终南捷径。"

不过，清政府、洋务派图谋自强，实际目标则是"保和局"。他们对列强是抱有幻想，且相当惧怕的，一心要保持"中外和好"。曾国藩说："洋人十年八月入京，不伤毁我宗庙社稷，目下在上海、宁波等处，助我攻剿发逆，两者皆有德于我。我中国不宜忘其大者而怨其小者。" 奕訢认为："是该夷并不利我土地人民，尤可以信义笼络，驯服其性，自图振兴。似与前代之事稍异。……若就之计，按照条约不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻，数年间即偶有要求，尚不遽为大害。" 李鸿章干脆承认，"我之造船，本无驰骋域外之意，不过以守疆土，保和局而已。" "自有洋务以来，迭次办结之案，无非委曲将就。" 他主张"目前固须力保和局，即将来器精防固，亦不宜自我开衅。彼族或以万分无礼相加，不得已而一应之耳。" 中法战争、甲午战争的失败，就与退让求和的一贯方策直接相关。正所谓"今日买船，明日置炮，此处筑台，彼处设垒，岁费国家数百万金，而每有震惊，一味求和。

图强是为了保和局。求富主要是为了"浚饷源"。李鸿章说："欲自强必先裕饷，欲浚饷源莫如振兴商务。" 沈葆桢则称："筹饷为自强之纲。" 所谓"振兴商务"不过是"浚饷源"的一种手段。

当然，求富也有"稍分洋商之利"的设想。李鸿章讲到兴办上海机器织布局的理由时说："臣拟遴派绅商在上海购买机器，设局仿造布匹，冀稍分洋商之利。" 又说，举办工矿业可以"开发利源"，"免致外人觊觎"，"杜外人觊觎之渐而保中国自主之权"，"洋人常以代中国兴利为词，今我先自兴其利，且将要路占造，庶足关其口而夺之气，使之废然而返。"

求富之中还包含有"富民"的想法。李鸿章说："臣维古今国势必先富而后能强，尤必富在民生而国本乃固。" 又说："诚能设法劝导，官督商办，但借用洋器洋法，而不准洋人代办，此等日用必需之物采炼得法，销路必畅，利源自开，榷其余利，且可养船练兵，于富国强兵之计，殊有关系。" 当然，这是从"浚饷源"的角度谈富民的。

总之，图强、求富是新政总的指导思想和长远的目标导向。具体指导经济活动的则是"制器"和"浚饷源"，再佐以"分洋商之利"和富民的设想。图强落在实处便是"制器"（军事上就是练兵），以便"靖内乱"和"保和局"。求富就是为了"浚饷源"，为练兵制器筹集资金。

以"振兴商务"的方式来"浚饷源"，这尽管突破了传统的依赖农业提供财源的观念，给一些有兴趣投资于新式产业的人带来了机会，但仍未跳出敛财型财政的圈子。为了裕饷，清政府害怕失去对财源的控制，始终不愿放松对民用企业的控制，也不愿放手让民间自由兴办企业。虽有"尤必富在民生"的漂亮话，而实际的作法却是"办有成效倏变更，官夺商权难自主"。 参股投资的商人只是他们利用来开辟财源的工具；所谓的"重商"只是看重商人的钱袋，而不是扶持他们发财致富。1893年上海机器织布局焚毁，损失惨重，而股商仅得两成的补偿。真是"名为保商实剥商" 。与民争利的恶习难改。

不仅如此。比较"开明"的洋务派，就是在他们津津乐道的"西学为用"上，其认识也有片面之处。洋务派信奉"中学为体，西学为用"，以为中国的政教、风俗不得改变，而西方的技术、机器生产可以学来用之于中国。但他们实在低估了被视为"末技"、"器用"的西学的作用，认识很不全面。他们以为西学为用就是"制器"，就是隆隆作响的机器，耸立的烟囱，和高大的厂房；根本没有意识到，比这更重要的乃是近代机器生产的组织形式和相应的市场规则；即更需要有现代的企业制度和市场制度。在所谓"末技"、"器用"之中，也包含"本体"的制度性因素。故而，清政府推行自强新政，洋务派忙忙碌碌，其实连所谓"末技"都未真正学到手，甚至根本就没有意识到，被当作末技的西学中还有如此丰富的。与洋务派关系密切的郭嵩焘（也有人认为郭就是洋务派）说，中国外国，应"先考知其国政、军政之得失，商情之利病，而后可以师其用兵、制器，相辅以益其强，又末中之一节"。 用兵、制器在他看来只是末技。李鸿章在申述兴办机器织布局的理由时说："出口土货，年减一年，往往不能相敌，推原其故，由于各国制造均用机器，较中国土货成于人工者，省费倍蓰，售价既廉，行销愈广。" 在他看来，洋货的优势来自机器制造，却不明白洋货在价格、质量上的优势，不仅来自机器的使用，也与近代工厂制度、现代公司制度的组织形式密切相关。即使早期的改良思想家，虽然注意到企业应按公司成例运作，但未从制度、本体的高度认识这个问题。郑观应在1894年出版的《盛世危言》序言中说，西方的"治乱之源，富强之本，不尽在船坚炮利，而在议院。"他借用张树声的话说："育才于学堂，议政于议院，君民一体，上下一心，……此其体也。轮船火炮，洋枪水雷，铁路电线，此其用也。" 当然，思想家对当时制度的桎梏感受极深，所以才强调政治制度改革的重要性。而洋务派则只见物质，不见背后的制度因素。

肩负中兴大任的洋务派，大多靠镇压农民起义起家，由军事而政治进而插手经济，势力逐步膨胀。他们位居要职，又有与外国打交道的经验，权倾一时，如李鸿章、左宗棠、张之洞等人，形成强大的地方权势集团。他们为"中兴"摇摇欲坠的清王朝，十分卖力地实施新政的每项举措，并藉以壮大了自身的力量，以致清政府耗资兴办的新式企业，程度不同地控制在他们手中。如上海地区的企业，李鸿章拥有最大发言权；湖北的厂矿，实权掌于张之洞之手。这样，洋务派利用实施新政的方便，把持新式企业，成为控制新式经济的封建官僚，其实力远远超过一般的封建官僚。以李鸿章为首脑的北洋集团，就是在自强新政中崛起的。当时有人指责李鸿章说："再阅数年，兵权益盛，恐用以御敌则不足，挟以自重则有余。"

而左宗棠、张之洞等洋务大员，都是可以朝政的重臣。"内轻外重"之势，表明洋务派官僚与掌握皇权的最高统治者之间，利益并不完全一致。显然，这种局面对新政是有影响的。洋务派本应代表中央政府行使招商、督察、扶持新式企业的职责，但受利益集团的私利的驱动，政府官员的职务行为异变为追逐利益的商业行为，而且挟带着官方的权威。

这样，洋务派与民间商人、企业家的利益冲突更为明显。李鸿章虽然也大讲民用企业可由商人"自立条议"；盈余"全归商认"；企业经营要"摒除官场习气，悉照买卖常规"， 如此这般，似显开明。但一有机会，他便要扩大对企业的干预，钤制各项事务。当轮船招商局因受中法战争、上海风潮、徐润挪用局款等因素影响而发生周转困难时，李鸿章不是借机改革和完善企业的各项制度，而是扩大企业中的官权，用官僚取代买办。此外，他还仗势排挤其他企业。在请求规复机器织布局的奏折中，李鸿章先是信誓旦旦地表示"保护利权，更须体恤商情"，但旋即要求"无论官办商办，即以现办纱机四十万锭、布机五千张为额，十年之内不准续添，俾免壅滞"。 他所要"体恤"的，原来只是他所控制下的企业。不但享有当时商人梦寐以求的"概免内地沿途厘税"的优惠，还享有"十年专利"的特权。其他各色人等，不得自行设厂，否则就有"壅滞"之过。另一位重臣张之洞，倾向于企业官办，在汉阳铁厂的兴办过程中，主观臆断，白白耗时费力。他们个人的喜好、素质，左右了企业的命运。

一些官僚还视企业为私利之源。"凡有所需，非以势勒，即以术取"；"公司办有盈余，地方官莫不思荐人越俎代谋"。 在轮船招商局，"当道所荐着，非科甲则不士、不农、不工、不商向无历练之人，以期挂名文案，得支乾修。或图船上坐仓之职，事由副手代理，彼则坐地分肥。或为分局帮办，时与当道酬应，于局事无裨，而糜费愈多"，"凡得一官一差者，即有追随谋食之人络绎不绝，无以位置，其苦况难言，为他国未有者也"。 大大小小的官僚们，不能像追求利润的商人那样关心企业的命运，却为一己之利而紧盯企业，随时从中渔利。在洋务派控制下的企业尚且如此，何况其它。

由此可见，清政府以洋务派实施新政，洋务派获利最大；一些封建官僚也从中渔利。这既不完全合乎最高统治者"中兴"满清王朝的利益目标，更违背了广大商人、企业家和投资者的利益要求。

二 自强新政的推行与困境

新式是新政的支柱。它如何组织、运作，直接关系到新政的物质基础是否牢固，还关系到新生的资本主义的成长能否顺利。恰恰在这些基本上，清政府的措施暴露出很多问题；新政也逐步陷入困境。

军用工业直接服务于"制器"的目标。在冠以"局"称的军工中，众多的工人被组织在机器周围，程度不同地采用了雇佣劳动形式。江南制造总局中的"华徒学匠，按日点工给价"； "内地工匠、小工，则人无定数，视工务之缓急为衡，价有等差，较技艺之优劣，多寡不等，加减不一"。 金陵制造局中，"役匠工食系按技艺之优劣为准，以定支数之多寡，稽其勤惰，随时增减。如遇急需之件，日作不足，继以夜工，亦系按工加给工资"。 天津机器局中，"中外役匠，量才给值，高下悬殊"。 这样的企业，已带有近代工厂制度的色彩。

不过，完全官办的军用工业，在总体上仍然带有浓厚的封建性。这些机器局的创办、投资和经营管理，都由清政府和主管官员负责，产权完全由官方支配；生产的产品不经过市场交换，而由清政府调拨给各地和各省使用，不具备商品性质；局厂一般由所在地的地方官主持，形同封建衙门。这种企业，不是独立的商品生产者，虽包含近代工厂制度的因素，仍不成其为近代式的"工厂"、"企业"。于是，这些"企业"大多效率低下，糜费是其通病。

民用工业是为"求富"而兴办的，有官办、官商合办和官督商办等组织形式，以官督商办为主。官督商办本身并没有确切的定义，更无明确的规定。轮船招商局筹办之初，朱其昂、朱其诏兄弟拟定的招商章程，计划由机器局兼造商船，每只船按造价定出股份，由商局分招散商认领，船成之后，再由商局租用，以解决机器局经费不足的迫切问题；要求招商局如同外国的公司，除却官厂习气；商人按商定的价格承租商船；无人承租的商船，"准由商局承领各口揽载以开其先"；"轮船机器一切，由商局随时监督，以集精思而防损坏"；商局还负责提供港口设施、报关手续等方面的服务。 可见，招商局主要是为机器局和商人提供服务，同时兼搞营运的商业组织。按这个设想，衙门式的局厂部分市场化了；商人可以独立经营，并享受种种服务。这个方案，既能体现国家对民间的投资活动给予倡导和扶持，又不必由国家直接插手经营活动，是有其合理性的。但却遭到官方的冷遇，无由实现。后来实际实行的官督商办，主要是由李鸿章定的调子，即所谓"由官总其大纲，察其利病，而由该商等自立条议，悦服众商"； "商为承办"、"官为维持"， 等等。

由官方定下的这些"原则"，含含糊糊，没有明确的法律作保障，在执行中常常因人、因时、因地而变，不确定性相当大。从表面上看，官与商互相利用，各得其利，应该是利益共享的"双赢"结果。然而，究竟是利益共享，还是利益冲突，主要取决于大权在握、能左右招商结局的官方的态度；要求上至李鸿章这样的督抚大员，下至官方派驻企业的督办、会办们，能够顾全大局，不谋私利，协调好官商关系，按市场规则行事。同时，"承办"商是否具备企业家的精神和素质，也事关重大。换言之，没有法律的普遍权威来规范双方的行为，使官督商办企业前景堪忧。

例如，这些企业中，普遍存在多重领导、责任关系，责、权、利关系十分混乱，产权不明晰。企业内部的经营、管理人员，是由矛盾着的两方组成的。一方是官方委派的督办，代表上级督抚行使"钤制"之权，同时他们也利用这一职位谋取私利；另一方是"承办"的商人，他们既是官方认可的经理人员，也是企业的大股东。他们较为关心企业的效益，但也有损害其他股商权益的行为。在这个矛盾的经营管理集团之上，是掌握大权的洋务派大官僚。他们受中央政府（皇帝）的委托来实施新政，主持企业的兴办及其它经济活动。无论是督抚级的洋务大官僚，还是官方督办、民间大商人，他们都各有各的利益需求，使企业的严重受阻。当督抚们决定将企业的实际经营权交给大商人时，企业的效益一般要好一些；当企业的实际经营权落入官方督办之手时，企业的效益便大受。不过，那些大商人有时也不正当地谋取私利。徐润等人就曾挪用招商局款投机，给企业造成不小损失。这些，都是当时无明确的法律来规范官商双方行为的恶果。显然，官督商办这种工业组织形式，已难以为继。

上述官办、官督商办"企业"，与"浚饷源"和"稍分洋商之利"直接相关，较受清政府、洋务派的"重视"，牢牢控制在他们手中。民间私人资本，一般只能靠参股等方式，实现其投资于新式工业的愿望。那些完全商办的私营企业，则不受清政府的重视；清政府一般是任其自生自灭，不予扶持，也无力扶持。尤其令那些艰苦创业的民间企业家寒心的是，当企业经营遇到障碍时，清政府的官僚往往袖手旁观，甚至大泼冷水。例如，广东南海的继昌隆缫丝厂在侨商陈启源的经营下，发展较快，带动了当地的机器缫丝业的发展。但是，一些守旧的缫丝手工业者不断制造事端，严重影响丝厂的正常发展。 地方官却不分是非曲直，强令所有丝厂"克日齐停工作"，派兵查封各家丝厂，理由是"沿海各省制办机器均系由官设局，奏明办理，平民不得私擅购置"。 如此简单、粗暴的处理措施，沉重打击了当地的机器缫丝业，致使多家丝厂陆续迁走。又有外国人山东矿业发展不起来的原因说："不知者以为因民间惑于风水之故，然我则谓大半皆为官长所误。盖华官性最畏葸，而心又贪婪，若令矿务一兴，工匠必多，工匠既多，颇易滋事，官甚畏之。如开办后矿苗既旺，官又思欲分肥，多方剥蚀，设法侵渔，以致半途而废者甚多。"某银矿、铅矿"类皆旋开旋止，徒费经营。仅存某煤矿未停，亦以捐税太重，挑费太巨，势渐不支。他如兖州有土人私开银铁各矿，非不得手，奈屡为官长所阻止。故以矿务而论，东地富商甚伙，固不必官长集资开办，无如动辄必为官长掣肘，遂至有利难图。" 洋务派大企业动辄十年、二十年的"专利"权，对私人自由投资设厂的积极性也有不利影响。因此，要想在官办、官督商办的形式之外卓有成效地兴办私人企业，无疑是有相当难度的。

总之，清政府以官办、官督商办等形式组织机器工业，耗费了大量的人力、物力，却效果不佳。本来，按照民间商人、士大夫的理解，"官督商办"应该是对他们有利的一种制度。因为"全恃官力，则巨费难筹；兼集商资，则众擎易举。然全归商办，则土棍或至阻挠，兼倚官威，则吏役又多需索。必官督商办，各有责成。商招股以兴工，不得有心隐漏；官稽查以征税，亦不得分外诛求。则上下相维，二弊俱去"。 显然，这样的官督商办与清政府推行的官督商办，不能同日而语。前者要求，官的职责以征税为主，稽查的目的就是为了征税。后者明令，官方的职责有督察、操其权、钤制等权力；官方完全处于主导地位。例如，"之纺纱织布局，若云官办，实则招集商股；若云商办，则有总办、帮办、提调名目"。"商民虽经入股，不啻途入人，即岁终分利，亦无非仰他人鼻息，而局费之当裁与否，司事之当用与否，皆不得过问"。"虽年终议事亦仿泰西之例，而股商与总办分隔云泥，亦第君所曰可，据亦曰可，君所曰否，据亦曰否耳"。 毋庸讳言，当时从总体上改革传统经济制度的条件并不具备，一些私营企业条件很差，多为业主或简单合伙性质的小企业。因此，只有政府主持的大企业，才有条件建立起较规范的企业制度--现代股份公司制；从而实现对传统经济的局部改造，初步建立起现代经济的微观基础。当时参与洋务企业的股商，都很强调"仿西人公司成例"、"仿西法"，对现代企业制度颇感兴趣。倘若清政府和具体主持民用工业的洋务派官僚能因势利导，在这些由国家控制的大企业中试行新的经营管理体制，逐步建立较为完善的现代企业制度，那么，这些企业就有可能实现高效率，至少也可以避免陷入糜费的泥潭，从而为国家干预经济提供较成功的范例。但是，事与愿违。新式企业诞生后，经过封建官僚的"钤制"、督察，变得面目全非，远离现代企业的标准。有关这方面的成果已很丰富，这里就不多说了。

支撑新政的新式工业得不到顺利发展，主持新政实施的洋务派集团又难当大任，凡此种种，都使新政日益远离图强、求富的目标，陷入困境。而新政的困境还不尽于此。

例如，洋务新政始终都遭到顽固派的责难和阻挠；西太后出于权力之争的需要，几次掀起打击洋务派的政潮；在许多问题上，清政府也是举棋不定。李鸿章就曾抱怨道："自同治十三年海防议起，鸿章即沥陈煤铁矿必须开挖，电线、铁路必应仿设，各海口必应添洋学格致书馆以造就人才。其时文相（文祥）目笑存之，廷臣会议皆不置可否，王孝凤（王家璧）、于莲舫（于凌辰）独痛诋之。曾记是年冬底赴京叩谒梓宫，谒晤恭邸（奕訢），报陈铁路利益，请先试造清江至京，以便南北运输。邸意亦以为然，谓无人敢主持；复请其乘间为西宫言之，渠谓两宫亦不能定此大计，从此遂绝口不谈矣。" 洋务派与顽固派之间的争论，也是相当激烈的。设同文馆之争、制造轮船之争和兴筑铁路之争，洋务派并不都是占上风的。

清政府、洋务派致力于兴办"机船矿路"，但在支撑传统封建经济的主体--农业上，却无所作为。他们未能利用农民革命后乡村封建势力遭到削弱、而西方经济又步步侵入的"变局"，逐步改革土地所有制，减轻农民负担，为农业商品化扫除障碍。除了口头上表示劝导农民种植桑茶等经济作物外，基本未采取什么实际措施。结果，面临地主老财反攻倒算和西方经济冲击的双重打击，小农经济毫无起色。孙中山先生感叹道："我国家自欲行西法以来，惟农政一事未闻仿效，派往外洋肄业学生，亦未闻有入农政学堂者。而所聘西儒，亦未见有一农学之师。此亦筹富强之一憾事也。" 的贫困，无疑加重了新政的困境。

另一无所作为的方面，就是中外经济关系的调整。例如，中外之间的不平等条约、"国中之国"的租界和海关税务司，深深嵌入中国的国内制度，在当时的中外格局下，外部条件竟然演变成内部因素，清政府的任何一项经济政策都得考虑它们；加上西方船坚炮利的威胁，中外之间的经济、关系日益不平等。洋商享有值百抽五、子口半税的种种特权，还有上述制度的保护，而华商却不得不忍受厘金和需索的榨取，苦不堪言。面对中外商人之间权利的不平等，可供选择的对策主要有两种。其一是废除不平等条约，取消洋商的特权；其二是给予华商同样的权利，或给予额外的补贴、优惠，以便双方平等竞争。在当时险恶的国际环境中，前者风险太大，难以实施。较为可行的是后者，清政府大力扶持华商，给予同等甚至更优厚的特权，以便在竞争中战而胜之，挽回利权。这是一个既不损害外商权益、又有利于民族商人发展壮大的较有效率的政策措施。当时有人议论："华商、洋商一律以值百抽二十为断，……一征之后任其所之，不复重征。而遂将厘卡概行裁撤。……在国家可省无穷之耗，在商民可免到处之征，实于公私两便。" 但因为种种原因，不合理的中外经济关系一直得不到调整。清政府不愿废除厘金制度，是不愿放弃到手的财源；各地方当局也从中分肥；大小官僚更借厘金中饱私囊。时人揭露说：厘金"其实资军饷者十之二三，饱私囊者十之七八，是以候补人员百计钻营视为利薮，而大宪亦藉以此项差使调剂属员，几若有其举之莫敢废焉矣。况多设一局即有一局之开销，多立一卡即有一卡之费用，上至总办、委员，下至司事、巡丁，一切薪水、工食，其果取诸厘乎仰不取诸厘乎?此中耗费不问可知"。 宣称"尤必富在民生"的洋务派首脑李鸿章，也支持厘金制度，说什么"百废俱举，亦必酌留厘局以滋益之。自古加赋则为苛虐，征商未为弊政"。 为国计，为官计，清政府都不能废除这一"困商之虐政"。如此，又何以"分洋商之利"!

三 民间的不满与士大夫的批评

新政所暴露出的严重，遭到民间人士的批评；官僚集团内也提出过修补措施。但从总体上看，清政府的政策未能及时转变，虚掷了宝贵时光。甲午一战，富强的设想完全落空！

面对自强新政中矛盾重重的局面，参与的商人们并不就此低头，仍要努力减少或摆脱官方的"钤制"，按西式企业制度和市场规则来经营企业。前述在招商局筹办之初，朱其昂兄弟欲将招商局办成官商中介和商业营运兼行的民营企业试图减少官方的控制。这个设想当然落空了。当1873年轮船招商局第一次改组时，入局主持工作的徐润、唐廷枢等人强调"商务由商办之"；"似宜俯照买卖常规，庶易遵守"。 1877年唐廷枢奉李鸿章之命去开平煤矿主持筹办工作，他接受股商的要求，在招商局章程中承诺"仍照买卖常规"，"请免添派委员，并除去文案、书差名目，以节糜费"。 另一位企业家经元善，始终强调要按经商之道经营企业。他在参与上海机器织布局的筹办活动中，表示要公开招集商股，在海内外分设36处收股点；声明"万一股分不齐，事机中缀，先收五成银两并息，均由本局如数奉还"；强调"芟除官场浮华习气"，董事由"股分人公举"，"凡有公事，邀请咨商"。 他们的"在商言商"式的努力，对新式民用企业的是起了积极作用的。

但商是敌不过官的。结果，原来对洋务企业寄予厚望的商人、股民，大都"望影惊心，谈虎色变"， 对兴办新式企业的态度也变得消极起来。1887年，铁路公司到天津招股，竟"没有一个人附股"。 1889年，李鸿章派人到天津为漠河金矿招股，响应者寥寥无几。 当初那种人人争购，"以得股为幸"的局面已难以再现了。徐润、唐廷枢离开招商局后，一些与他们有联系的股东也相继提款、退股。清政府的行为，无疑阻碍了资金向资本主义产业的流动。

总之，民间商人、实业家和投资者，无论是试图抗争也好，消极观望也罢，都难以改变于其不利的局面。结果，有投资欲望但又无力独立设厂、又不愿附股于洋商的商民们，一般只得投资于洋务企业，受官方的钤制、侵夺而无可奈何。在官方控制的范围内，私人资本难以自由进退。进则摆脱不了官方的控制、遏抑；退又不甘心置身于求富之外或附股于洋商。由于缺乏完全的投资自由（甘心附股于洋商者除外），投资者难以进行有效的反控制。

清政府的种种措施，引起社会上的广泛议论。当时进步的士大夫们，即早期改良派，通过有限的传播工具挥笔呐喊，表达其不满与要求。尤其是在对洋务企业的幻想逐渐破灭后，其批评更加尖锐。

有切身体会的郑观应一针见血地指出，官督商办政策的病根是"官夺商权难自主"，结果"名为保商实剥商"。 进而，思想家们意识到，清政府及洋务派之所以总也抑制不住"夺商权"、"剥商"的强烈冲动，根子在于与民争利的观念根深蒂固，所谓"富在民生"、"商战"等豪言（曾国藩曾说过"泰西以商战二字立国"；张之洞也讲过"以工商立国"），都服从于练兵、制器和浚饷源的急切目标。从而一切工商活动和商民都尽量纳入官方的控制之下。这实际上仍是封建的"抑商"和"商为四民之末"等陈腐的观念。而思想家心目中的"重商"、"工商立国"，不仅要求重视近代工商产业，更应重视其主体－－商人、企业家和众多的投资者。郑观应认为商人"实握四民之纲"；"商足以富国，岂可视为末务"；应该"守我利权，富我商民"。 他要求政府"当与地争利，勿与民争利"。 薛福成要求"兴我贸易，藏富于民"。 王韬认为"商富即国富"，主张西方"恃商为国本"，"利皆公之于民"。 被称为洋务思想家的郭嵩焘也指出："西洋之富专在民不在国家也。" 当然，对清政府的批评并不表明思想家们就反对国家对工商业的扶持。那时，他们尚未认识到他们所需要的国家实际上是资产阶级性质的国家；他们幻想清政府能放弃虐商之政，负起保商之责。他们首先要求清政府放弃控制新式产业的政策。王韬早在七十年代中期民用兴办的初期，就主张"官办不如民办"，"若开掘煤铁五金诸矿，皆许民间自立公司。……又如制造机器、兴筑铁路、建置大小轮船，其利皆公之于民"。 马建忠主张"以商人纠股设立公司为根本"。 薛福成主张除矿务宜官办、民办并举，其它如贩运、制造都应"招集商股自成公司"。 进一步，他们要求清政府转变职能，搞好护商之政。郑观应要求清政府像西方那样"皆听商民自为筹画，而所以保护之者，不过因商之所利而利之，所欲与聚，所恶勿施，言则听，计则从而已，非必事事赖国家为之经理遥制也"；政府完全是为商民提供服务的机构，经营则"一切听商自主"。 在他们看来，政府应该作的，如奖励工商，引进专利制度；裁并厘金，改革税制；修改不平等条约；设立商部，颁定商律；等等。希望以此来通商惠工。更进一步，他们还要求改革封建政教，设议院，办学堂，学习西方的富强之本。

甲午战争爆发后，民族危机空前严重。商人、实业家和思想家们，更加强烈地要求放开商办、设厂救国、以商为战，直至变法维新，建立适合资本主义发展的、经济制度。郑观应刊行14卷本《盛世危言》，突出强调"商战"的重要性，要求清政府努力"将平时所立和约于国计民生有碍者，均可删改"； "亟宜一变旧法，取法于人，以收富强之实效"； "俯顺商情，……凡通商口岸、内省腹地，其应兴铁路、轮舟、开矿、种植、纺织、制造之处，一体准民间开设，无所禁止，或集股，或自办，悉听其便"。 《盛世危言》５卷本也被江苏布政使推荐给光绪皇帝；光绪命总理衙门印刷两千部发给大臣阅看。郑观应的主张，对清政府的政策可能会有。改良派首领康有为发起"公车上书"，要求光绪帝变通旧法，富国为先，并提出富国六法，建议设官银行、铁路兴筑"一付于民"、机器制造和轮船航运"纵民为之，并加保护"、整顿矿务、自铸银钱、设立邮政。又进一步要求"以民为本"，行养民之法，务农、劝工、惠商、恤穷、教民，振兴商务。还要求革除内弊。 这些主张后来又写入《上清帝第三书》 ，到了光绪帝手中。康有为后来参与百日维新，对清政府的政策有了直接影响。

四 政策转变机遇的丧失

甲午战前，清政府内部对自强新政的种种，并非毫无察觉。顽固派从极端守旧的立场出发，也道出了诸如糜费、中饱等实情。大理寺少卿王家璧反对购买和制造轮船的理由之一，就是"杜浮冒之门"。 翰林院编修丁立钧也说："广购外洋船炮，创设机器各局，岁糜数百万帑金，以供千百委员中饱之用，以广外洋销售钢铁木植杂物之路。" 内阁学士徐致祥则说："自南北洋设有机器局，福建设有船政局，十余年来，糜费帑项不下二三千万，迭次边衅，终归无用。过此以往，故辙依旧，不求变计，实积隐忧。"

洋务派官僚对官方直接插手经营的弊病，也非一无所知。李鸿章曾担忧："若官自办，恐有法无人，不可持久"；商务"不能由官任之，轮船商务牵涉洋务，更不便由官任之也。" 左宗棠也承认："以官经商，可暂不可久"，"一经官办，则利少弊多，所铸之器不精，而费不可得而节。"

对新政中的问题，清政府也有过修补措施。例如，为限制军用的用费，清政府于1883年改变过去由各局开单向户部实报实销的办法，实行由各局事先细开项目价格报销。 这一带有"预算"性质的措施，似乎能够形成对企业的财政硬约束。但是，只要那些机器局仍靠行政拨款维持生产、脱离市场、企业制度也不完善、不能成为真正的商品生产者，那么，问题也就得不到根本性解决。仅在行政性措施上转圈子，是没有出路的。又如，徐润等人挪用招商局款造成损失，主要是企业制度不完善、市场制度不健全的结果，本应因势利导加解决。但李鸿章的办法是派官僚出身的盛宣还取代买办出身的徐润，并未触及病根。此外，一些洋务派官僚还曾提议兴修铁路，以扩大自强新政的规模，最后因意见不统一而作罢。

至于开议院，废科举，触动祖宗成法，更是不敢实行。

第二次鸦片战争后，清政府以妥协退让、"外须和戎"为代价，有过相当一段的所谓"中外和好"时期。自强新政就是在这一时期实施的。到19世纪80年代中期，新政已暴露出许多问题，民间也议论纷纷。此时，清政府理应不失时机地转变政策，一方面认真整顿军用，另一方面尽可能地减少官方控制和直接插手新式工业的做法，大力扶持民间资本的，至少也应放手让私人（包括官僚、地主、买办、工商业者及其他一切有产者）自由地投资于产业，从而转变为资本家；甚至尝试改革"政教"，创造良好的制度环境，以便在工业化的初期，就能走上合理的国家干预之路。然而，清政府明知新政弊端丛生，也未采取有效措施，更不敢中断新政，处于无所作为的状态。而西太后的万寿庆典仍在紧锣密鼓地筹办；颐和园中也正大兴土木。如果不是列强环伺，清政府这样也能苟且相当长的时间。不幸，侵略中国的战争危险正步步逼近。甲午战争的炮声即将响起。

日本工业化的历程几乎与中国同时起步。19世纪80年代，日本政府在上加紧"殖产兴业"，毅然采取扶植民间私人资本的措施，加快了其工业化的步伐。更有甚者，日本奉行"脱亚入欧"政策，效法西方殖民者，在其工业化的关键时期（也是中国工业化的重要时期），一直图谋侵略中国和朝鲜，以便为其工业化"加油"。十年磨一剑。1894年，日本发动侵略中、朝的甲午战争，中国失败，陷入深重的危机。从国际竞争的角度来看，洋务运动时期是中国工业化和早期现代化奠基的关键时期。错过这个契机，就时不再来！

从当时的历史条件看，改革制度的时机并不成熟。从现代化进程或制度演进的角度看，此一时期最急需的是创造条件，让经济活动中的微观主体--投资者、厂商、资本家等，从传统的官僚、地主、商人，以及近代的买办中分离出来，成长起来；同时为现代市场经济机制（包括企业制度）的形成创造条件，让新生的资本家阶级有发展的空间。这样就有了推进现代化的经济基础。这就要求清政府放手让一切有着投资欲望的有产者，自由地投资于他们愿意进入的产业中，保障他们的财产权利；制定相关，促成现代市场经济制度的完善化，不设置任何障碍。但恰恰在这两个方面，清政府的经济政策有重大缺陷，从而导致发展机遇的丧失。