制度经济学视角下当代中国政治改革的制度供给浅析

这种高度集权的政治体制形成后，在社会主义改造和国民经济恢复和发展的初期具有一定的历史合理性，也发挥了一定的作用。如果说计划经济在历史上曾经适应建国初期的经济状况，发挥了社会主义国家集中资源办大事的优势的话，那么适应计划经济的集权政治体制则有利于保护新生的社会主义政权、打击敌对势力的反抗，维护国家在政治上的团结和统一。也就是说，这个政治体制形成时期是有制度收益的。但是，其制度收益是递减的，随着社会主义事业的发展，随着经济社会环境的改变，其越来越成为经济社会进一步发展的体制性障碍，制度成本越来越高，其制度净收益已经愈来愈小了。 从理论上进一步分析，集中的经济体制和集权的政治体制结合在一起，实际上是把资源和利益集中在国家和政府手中，国家利用政权和强制性的手段剥夺社会利益，压制社会利益，侵占社会利益空间。民间和社会利益因为缺少可以和国家抗衡的手段，其自主性越来越小，活动范围越来越狭窄，以致最后成为国家的附庸。如果说，建国初期的政治体制还能保障国家和社会的整体利益，具有一定的制度收益，那么随着和平建设时期的到来，这种政治体制已经成为公民实现自身利益的障碍，其制度收益越来越小了。因为随着国家和政府垄断了绝大部分政治权力，公民和社会只有听命和服从的义务，没有任何自主、表达、参与的空间。公民的利益意识受到压抑、追求利益的努力受到批判，可能获得的利益被平均主义的分配方式变相剥夺，而集权的政治体制则是国家控制公民的一种制度安排。针对这种制度安排的弊端和缺陷，邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中有一段精辟论述，即“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，……从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。而这诸多弊端中处于核心地位的是权力的过分集中，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于几个第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。权力高度集中，个人说了算，个人凌驾于组织之上，个人决策，独断专行，个人竟可以决定他人的命运、决定单位的命运甚至决定国家的命运，这种政治体制很容易酿成重大错误且难以纠正，形成家长制作风并造成严重的特权、官僚主义和腐败现象，不利于党的事业，不利于社会主义事业，不符合广大人民群众的根本利益。这种体制不仅不能保障人民群众利益，反而是损害人民群众利益，其制度收益是越来越少了。 潜在的制度供给之所以产生，是因为新的制度安排能够给人们带来收益。传统的高度集权的政治体制已经不能给人们带来更多的制度收益，人们当然期望政治制度的变革，期望新的政治制度安排和政治体制改革能带来新的制度收益，满足人们不断增长的利益需求。针对原有政治体制高度集权的政治弊端，新的制度安排应该是一种相对分权和民主的体制，是一种给人们提供更多的利益表达和政治参与机会的体制，是一种不断满足人们政治权利要求的体制。当代中国的政治改革就是沿着这一思路展开的。 政治制度供给中政府的角色定位 上面分析的政治制度需求可以理解为潜在的政治制度供给，因为政治制度需求其实为现实的政治制度供给提供了一种可能性。但是，潜在的制度供给不等于现实的制度供给，政治改革作为现实的政治制度供给，是政治制度的供给主体决定或主导的政治变革，政治制度的供给主体应该主要是政府，在当代中国主要体现为执政党。因为中国的政治改革是共产党领导下的改革，政府不过是负责政治改革的执行。但从规范的意义讲，中国还是把政府作为政治制度的供给主体，当然，这里的政府是更广义的政府概念，除了包括一般广义的立法、行政、司法机构外，更包括了执政党因素，因为共产党的领导是中国政治制度的特色和优势。 （一）政治制度供给者决定政治改革 政治改革的发生，首先要产生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能够产生相应的政治制度供给；或者说，政治制度供给并不一定完全满足政治制度需求，也可以理解为潜在的政治制度供给不一定成为现实的政治制度供给。 原因主要在于政治制度需求与政治制度供给存在社会收益与个别收益的差别。从前面的分析可知，制度需求是制度服务的接受者的需求或社会需求，是在社会成本和社会收益分析的基础上形成的，是由制度的社会净收益决定的，而且这里的制度收益通常指制度的运行收益，制度成本也是指制度的运行成本。与制度需求不同，制度供给一般是制度决定者的供给，它是由制度决定者生产和提供的。制度供给虽然也是在制度成本和收益分析的基础上决定的，但它所依据的不是制度的社会成本和社会收益，而是制度的个别成本和个别收益。“不仅如此，决定制度供给的个别成本也一般不是指制度的运行成本，而是指制度的变革成本”。制度的运行成本和变革成本是两个不同的概念，运行成本是指维护一定的制度安排和制度结构运转而必须的人力、物力、财力的耗费，是在该制度建立起来并投入运行之后才产生的费用；变革成本则是为建立一种制度安排和制度结构所必须耗费的人力、物力、财力，是一种过渡成本。一旦一种制度或制度结构建立起来，变革成本就会终止，运行成本随即发生。 既然制度需求是由制度的社会净收益决定的，而制度供给是由制度的个别净收益决定的。由于制度的社会成本、社会收益与个别成本、个别收益之间存在着差异和矛盾，其社会净收益与个别净收益之间也必然存在差异和矛盾。当新制度的预期社会净收益大于原有制度的社会净收益，制度接受者或社会成员产生新的制度需求时，只有新制度的个别潜在净收益大于原有制度的个别净收益，即制度变革者感到有利可图时，才会提供新的制度安排，这时政治制度供给才能满足政治制度需求，政治改革才能发生。否则，虽然新制度的预期社会净收益大于原有制度的社会净收益，但新制度的预期个别净收益小于或等于原有制度的个别净收益，这时推行政治变革对制度供给或决定者来说显然是不划算的。在此种情形下，潜在的制度供给不会形成现实的制度供给，虽然社会有政治制度的需求，但政治制度的供给者往往缺乏制度供给的意愿和动力，政治改革当然难以发生。因此，“制度变革与其说取决于制度需求，不如说是取决于制度供给”，政治制度变革是在社会政治制度需求的前提下，政治制度的供给者或决定者主导的政治变迁。 （二）从公共选择的角度理解政治制度供给和政治改革 当代中国政治改革是政府主导的政治变迁，政府是政治制度的基本供给者。政治制度作为一种公共产品，和社会全体公民的利益紧密相联，因此政治制度供给是一个需要集体决定、政府主导的公共选择问题。政府是负责履行公共产品供给职能的一种特殊社会机构，但政府提供不提供政治制度安排，什么时间提供政治制度安排、提供什么样的政治制度安排、怎样提供政治制度安排，又不是政府能够一手说了算。政府能否提供有效的政治制度供给，关键在于政府在决策时是否考虑了社会公众的利益要求，是否代表了公众利益，是否以社会福利最大化为目标。但是，社会的利益往往是相互冲突的，不同的阶级、阶层和集团都有自己的利益要求，不同的利益要求之间难免会发生矛盾。政府如何在相互冲突的利益之间找到各种利益的契合点，寻求社会公共利益的合理空间，这是政府在政治制度安排中必须考虑的问题。因此，政府对政治制度的选择，并不是政府单方面意志的体现和决定，而是一个利益冲突条件下的公共选择问题，其中充满各种社会利益的博弈。