关于土地利用规化中的资源环境经济核算

土地利用总体规划是涉及自然环境变化、经济社会发展、人民生活水平改善等方面的复杂、动态的系统工程。土地利用总体规划的实施管理包含土地资源管理和土地资产管理两个方面。土地资源管理是指政府部门为了保证其辖区范围内的土地资源合理分配、可持续利用而进行的一系列立法、执法和行政管理等综合性工作。基于土地利用总体规划的土地资源管理属于政府行为，其空间上的整体性和时间上的持续性都很强。土地资产管理是指权利人为了使土地保值、增值而获得更多收益所进行的经营活动。土地资产管理是个人或企业法人行为，其经营性、营利性和时效性也很强。土地资源管理与土地资产管理的关系是:土地资源管理是为土地资产管理服务的，但土地资产管理又要服从于土地资源管理。因此，政府作为土地资源的管理者，就必须从社会整体及长远利益、社会公平与效益平衡的角度，协调不同土地资产经营者在土地资产经营中的各种矛盾，以维护社会的和谐发展。

因国情、经济体制、社会制度及发展程度的差异，世界各国土地规划的内容和实施管理措施也不尽相同，但各国在运用法律、行政、经济、社会公示等手段确保规划实施方面却有相似的做法。土地利用总体规划实施管理体系作为联系宏观社会政府机构与撇观个体的纽带。也是协调社会群体之间土地利用利益冲突的重嚣途径．规划实施管理体系必须具有很强的政策合法性和权威性，必须能够体现社会公陛和利益平衡。北京市初步建立的新一轮七地利用总体规划实施保障措施体系就是由法律措施、行政措施，经济措施、实施监测一评价一预警系统四部分构成的。

以国内生产总值为核心的核算体系，未能反映自然资源对经济发展的贡献．也不能反映经济活动特别是土地利用活动对生态环境造成的破坏。FAO(联台国粮农组织)和uNEP(联合国环境规划署)组织的々家组，在对水土流失，土壤风蚀沙化土壤盐碱化．面源污染扩散等生态环境退化过程进行调查分析的基础上，提出了环境退化是土地利用的产物的论断。UNEP专家伦遭夫2004年研究指出土地利用可能是人类影响自然环境的最重要驱动力。美国生态学家威廉于1999年分析了土地为什么持续退化的问题，认为缺乏生态环境成本的国民经济核算体系、土地评价体系和分散式资源管理方式是主要原因。美国环境保护局的专家对新泽西州一个小流域过去30年的生态环境变化进行监测后，指出所有的生态环境问题实质上都是土地利用与土地规划问题因此，为了贯彻落实科学发展观及其五个统筹的发展战略，必须将资源成本和生态环境成本纳人国民经济核算体系和区域土地利用总体规划修编之中，促进粗放型增长方式和土地利用向节约化、集约型方式转变，区域经济发展模式由A模式(以化石燃料为基础以汽车工业为中心的用后即弃型经济向B模式(以太阳艋、氢能为主要能源推广再使用．再循环和稳定人13的经济发展模式)的转变资塬环境经济核算体系是在原有国比经济核算体系的基础上．将资源环境因素纳入其叶通过核算描述资源环境与经济之间的关系．提供系统的核算数描，为分析、决策羊¨评价提供依据，叉称绿色国民经济核算体系。地用总体规划修编及其实施过程中．应该倡导运用资源环境经济核算体系编制土地经济核算的指标体系和相芙技术规程，建立适应土地利用规划及_其实施管理的资源环境经济核算体系，即对区域各产业用地状况、用地结构分别进行资源环境经济核算．从宏观上掌搌土地利用的经济效益和环境效益，并通过调控措施促进土地资源利用的集约化。

对土地利用为核心的经济括动实行经济和资源环境双重核算，是当今世界各国国民经济核算改革的共同要求和疗向．也符食我国人口众多、人均资源短缺的国情。在北京市土地利用规划实施管理过程中，应该积极借鉴已有的首都绿色国民经济核算体系研究成果，建立适虚土地利用总体规划及其实施的绿色国民经济核算体系。其主要途径存一是继续完善产业投入一出为特色的国民经济校算体系，井将非市场的经济活动和土地利用活动纳入核算体系，二是整台行政区(区县)与自然环境景观单元(中小流域)之间土地利用、产业结构与自然条件的空间相关性；三是以自然环境景观单元为空间单元．运用自然资本耗损一灾损估算方法估算产业用地及其空间结构的资源环境效益。

借鉴伦道夫2004年的研究成果，可以通过估算土地利用引发的自然灾害、人类环境健康政变，区域水文循环改变、农业等各类生产性土地质景改变、生态资源改变，能源与物质消费改变，文化遗传和社会特征改变以及环境公平性冲突等可能带来的自然资本毁损和灾损，将备产业用地的总自然资本毁损和总灾损纳入国民经济恢算体系的投入项之中随着当前社会主义市场经济体制的建立和不断完善，地利用总体规划的修编及其实施要充分考虑经济规律和循环经济理沦，自觉运用社会主义市场经济机制，把积极的经济手段与政府的规划意图．社会整体利益结合起来。采用既定的经济保障措施，通过歧府投资、发行债券、经济补贴、设立基金、诱导资金、减免税收，以及运用价格、税赞奖金．罚款．信贷等手段来日导七地开发资金、调节十地开发效益的分配等方式．确保土地利用总体规划的有效实施，其具体措施包括：

制定神贴奖励制度和优惠的税收政策以确保规划实施

北京市土地利用总体规划企业用地，应借鉴法国巴黎部市区规划炎施管理中的经验。政府在制定相应的经济政策过程中，对属于公益性的项目．主要自政府负担项目实施所需璎的资会或采取各级政府投资分担的政策-对属于竞争性的项目，_圳主臻是通过市场机制付渚实施，政府可采取诱导基金和财政补贴．税收优惠等政策进行导和啕控。巴黎市对都市中心区的企业开征“拥挤税对从都市区迁出占她500平方米以上的工厂或企业，予以60％的拆迁补偿费用尤其是从都市区迁出的各类机构，均可享受到l5～20％的投资津贴，井赋于其在远郊更大面积土地的开发权政府还可以建立开发基金或奖金，鼓励和促进符合规划的开发项目，并通过财政补贴或减免税收等措施吸引社会企业参与土地规划项目的实施。此外，还可借鉴德国政府的经验，即主要采取调整经济政镶如减免税收等措施，引导投资商按土地规划的要求进行建设。如对于符合规划，开发商上报国土部门并得到批准后的项目，政府就给予开发商整个项目建设费用16%的投资补贴，这样便会使土地规划得到有效的实施。韩国的做法也值得学习。韩国一方面是对土地规划项目给予财政投资(含中央和地方财政投资)，如在韩国前三轮国土规划实施过程中。其规划项目所需资金的50%来自财政金融投资。另一方面是制定财政投资.财政金融政策，对民间资本和外资在投资数量、投资空间选择上进行诱导。

制定鼓励盘活存量土地的政策

在土地利用总体规划实施中，北京市各区县及各有关机构按照节约与集约用地的原则，调整有关用地区域绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。应积极借鉴江苏省无锡市在开发区推广多层标准厂房的好经验。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提卜。对提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。同时，还要强化对耕地占用税、城镇十地使用税、土地增值税的征收管理，进步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

完善新增建设用地土地有偿使用费的收缴与管理

规划实施中各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位要严格执行占用耕地补偿制度，必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣不能自行补充的，必须按照规定缴纳耕地开垦费。耕地)l:垦费要列人专户管理。不得减免和挪作他用。政府投资的建设项日也必须将补充耕地费用列入工程概算。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监瞥检查。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。新增建设用地土地有偿使用费应建立全市国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为.增加对农用地整理的投人力度。

基于区域土地利用总体规划及其实施管理，建立相应的资源环境经济核算体系，主要目的是为了更换经济及土地利用活动的“指挥棒”，引导政府和企业法人将发展区城经济、优化土地利用结构和改善生态环境质量有机地结合起来。但是也应该看到，基于土地利用规划及实施的资源环境核算作为一项全新的核算体系，存在与传统国民经济核算制度不接轨的方面，而且还涉及区域自然环境变化、社会经济发展等众多因子。因此，可以通过试点。率先在经济社会相对发达、具有科技优势的区域开展两方面的工作:一是运用土地科学和环境科学的理论与方法，探索整合行政区一经济社会属性和中小流域一自然环境属性的方法。二是进行上地利用及其资源环境经济核算。