从石油天然气立法看打破垄断的必要性

【摘要】我国是世界第5大石油生产国，第二大石油消费国，石油已成为与粮食和水资源并列，事关国家经济可持续发展与安全的重要资源。世界上主要油气资源国与消费国大都制定了相关法律法规，而我国能源法律体系中石油天然气法长期处于缺位状态，石油天然气法律体系既不健全也不完善，不适应当前油气需求迅速增长的新形势。前不久，国家发改委能源局启动了《石油天然气法》起草的前期工作。

早在1995年，全国人大就有200多名代表提议制定《石油法》，但由于当时条件不成熟，该动议最终无果。

据罗东坤教授统计，我国目前涉及石油天然气方面的现行有效的法律级文件有15个，行政法规有62个，部门规章有1024个，地方性法规有1642个，但我国石油行业法律现状的特点是：数量众多却不统一，可操作性差，有些重要的法规缺位，效力层次较低。又据商务部发布的一份研究报告显示，世界各国近年来通过石油立法“打破国有公司的垄断地位”已成为趋势之一。而我国也有不少专家学者期待这部《石油天然气法》能作为打破行业垄断，实现石油经济市场化的根本保证。

近10年，中国石油业发生了巨大的变化，单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。1993年以来，我国成为石油进口国，且石油净进口逐年增加，未来石油天然气的供需矛盾还会进一步扩大，因此，石油天然气单独立法将有利于我国石油工业的发展，保障石油资源的稳定供给；有利于确保国家经济安全和可持续发展战略的实施。

本文浅析了我国石油天然气行业垄断坚冰形成的原因及危害，并对立法破冰提出隐忧。

上个世纪90年代，我国经济开始由计划经济向市场经济转轨。在这个过程中，产业结构随着经济政策的演变而进行调整，但计划经济遗留下来的强制性行政管理体制和特殊的所有制形式，使我国众多产业形成了超经济因素的垄断状态——行政垄断。行政垄断直接导致了行政壁垒的产生，政府通过行政干预设置一些特殊行业的准入壁垒，限制企业自由参与竞争，对市场经济的发展是一股扭曲的力量。 经济学将垄断分为三种形式，一是自然垄断；二是市场垄断即经济垄断；三是行政垄断，也就是用权利垄断资源。我国主要是行政垄断。

行政垄断具有以下特征：一、垄断企业多为国有独资或国家绝对控股。二、垄断企业由政府直接经营或由政府控制经营者的人事权和监管权。三、垄断企业市场份额的获得来源于法律的合法性或行政合法性。四、垄断企业之间的竞争是一种低效竞争，表现为不计成本的重复投资和缺少创新的经营理念。五、市场结构以行业性寡头垄断为主。这些特征在我国石油天然气行业得到了充分体现。

垄断的成因很多，通常因政府支持，法律法规认可而产生，一般存在于公共事业密切相关的领域，此外在产业结构调整过程中，企业合并或并购最易产生垄断，主要表现为同行业同企业并购且集中在两个领域：一是过去行政管制的部门和自然垄断部门，如金融、电信、电力、铁路、石油等。二是高技术产业，如航天航空、电子、医药、汽车等。再就是表现为并购规模巨大，如行业巨头强强联合。并购形式有横向、纵向和混合三种。横向合并是指企业在原有生产经营领域实现业务拓展，以追求规模经济为目的。纵向合并是企业将与自身业务密切相关的上、中、下游产业一体化、链条式纳入成为行业独立的市场主体，通过对关键原材料和销售渠道的控制，获得产业整合，垄断社会资源，达到控制市场和对手的目的。1998年，国家将原来分别隶属于中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司的资产以长城为界进行重组，成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司，加上1982年就成立的中国海洋石油总公司，初步形成了各自独立的上下游、内外贸、产销一体化格局。这是“十五大”以后对国有企业实行战略性重组以及发展跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团资产重组政策的初步尝试，也是中央政府直接参与企业纵向合并，实现垂直一体化经营的典型案例。随着两大集团公司的成立，石油寡头诞生，南北垄断格局形成。

重组后的三大集团公司“划地而治”，基本上不允许国有或国有控股企业以外的经济形式进入。在成品油的批发环节上实行严格的进入管制，中石油和中石化拥有批发权并被授权制定批发企业布局规划并重组两大集团以外的合格成品油批发企业。2000年以后，有关部委授权两大集团公司参与清理和整顿地方加油站工作，导致两大集团不惜血本的竞相抬价收购加油站，激烈争夺零售市场以致形成高度垄断格局。回想2005年上半年持续2个多月的广东“油荒”，人们不禁要问：油都到哪去了？据海关总署公布的数据，2005年前6个月我国成品油总出口为759万吨，同比大幅增长48．6%，而同时成品油进口却下降21．1％，也就是说，国内一边在闹“油荒”，一边却大量把油卖到境外去。以上事实不难看出，石油寡头既是市场的参与者又是市场规则的制定者，这种政府职能与企业行为交织在一起的做法严重扰乱了市场秩序，阻挠了市场经济的发展。

综上所述，行政垄断危害之大突出表现在限制竞争上，导致产业结构倾斜，降低社会资源的配制效率，恶化市场竞争秩序，管制决策的非公开化极易孳生腐败，加剧社会分配不公，消费者利益严重受损，进而影响到石油市场的健康发育。特别需要指出的是，行政垄断直接违背WTO规则，不利于提高我国国际竞争力。目前的国际趋势是，各国对垄断结构的限制有了相当程度的放松，而对限制竞争的垄断行为给予了更严厉的制裁。 许多国家都是通过立法放弃了国有公司的垄断地位，国有石油公司和非国有企业享有平等的市场主体地位，而多头监管的体制也将通过立法废除。由此可见，石油立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场的唯一有效手段。

应当说石油天然气单独立法是一件可喜可贺的事情，。毕竟为一个行业单独立法这在我国是很特殊的待遇。但也有不少人心存疑虑和隐忧。

首先是立法的公允性。目前，我国的石油天然气市场处于三巨头绝对垄断状态，非国有企业与三巨头的地位并不对等，在此市场环境下，很难保证立法的公允性。法律很容易成为寡头内部利益再分配的工具。换言之，很可能将三巨头原有的市场格局和既得利益以法律化的形式维持下来。 其次是该行业多头监管，部门利益难以协调。目前该行业上游业务的开发与监管涉及发改委、国土资源部和能源局；中游炼化由环保局监督；下游流通业务则属于商务部监管。这些行政管辖部门自然会参与立法过程，这就很难摆脱部门利益的烙印，同时也为今后的执法埋下隐患。 再次，立法真能破冰吗？2005年年初，国务院发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）明确规定民营资本可以进入石油行业，并可以在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。这是党的十六大和十六届三中全会精神的延续，是对中国未来经济发展的战略性全局性考虑。“非公36条”给民营经济带来了久违的冬日阳光，民营企业家无不欢欣鼓舞。但也有专家认为，虽然“非公36条”允许民营资本进入石油天然气行业，却并不表明这种特殊行业适用完全竞争法则。从国际范围看，石油行业从来属于寡头竞争行业。因此就有专家表示：立法的目的，关键不是对三巨头进行拆分或是给其引入更多的竞争者，而是要强化内部治理结构，放开价格管制，使三巨头之间真正形成竞争。 诚然，我国目前上规模的民营油企已突破数万家，主营业务涉及进口成品油、开采油田、石油储运、开设加油站等上、中、下产业链，产值已达1万亿元。民营油企已成为一股不可忽视的市场撼动力量，民营资本对石油业的冲击将逼迫三大垄断巨头重新洗牌。但即使有了反垄断的法律条文，即使有了“非公36条”，即使政策门槛降低，市场壁垒消除，是否就意味着能真正打破垄断坚冰，实现市场主体的平等和公正呢？！我们不要忘记，垄断行业和政府主管部门之间有着千丝万缕的历史的、利益的联系，从某种程度上讲已经演变为利益集团。就在民营油企翘首企盼政府出台非公经济进入石油市场实施细则之际，商务部下发了一份文件让他们的热情骤然变冷。2005年6月出台的《成品油批发企业管理技术规范（征求意见稿）》，旨在整肃成品油市场，该意见稿要求成品油批发企业必须“从事2年以上成品油零售经营业务，并拥有30座以上自有或控股加油站”。有关人士透露，除了中石油和中石化以外，北京市场上其它81家批发企业没有一家能满足该条件。据全国工商联石油商会的初步调查，80%以上的民营油企达不到上述标准。人们不禁要问：在“非公36条”中是否隐含着“第22条军规”？由此可见，民营油企不仅存在着作为资金、技术、人才、管理等高密度、多层面的行业风险，同时与进入竞争性市场相比，进入垄断性市场，企业在产、供、销链条各环节所遭遇的抵制和排挤都要大得多。法律可能会打开大门，企业却未必迈得进门槛。