试议全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式

摘要：目前对财政支出所通行的按“基本支出”和“项目支出”分类管理的模式存在许多弊端，主要的问题是财政支出分配被编制因素束缚，在机构膨胀的带动下行政支出被动扩张，用于社会公共服务的的专项资金则受到挤压，公共财政目标难以实现。为此，应当改革现行模式，转向一种“全项目化”的财政支出管理模式，摆脱按照编制养人养机构的窠臼，实现“以事定编”。

关键词：基本支出；项目支出；行政成本膨胀；全项目预算

目前，我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法是，采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管理，即：在资金功能上，按照政府收支分类的功能科目分类管理，解决资金“做什么”的问题；在资金性质上，将资金按使用渠道分为基本支出和项目支出两大类，区分“养人钱”和“办事钱”，解决资金“怎么用”的问题。以2010年向社会公开的财政部部门预算为例①，部门预算支出按照下列方式编列（见表1）。

然而，上述国内通行的做法在国际上却并不常见，如果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算，就会发现，国际通行的做法是，预算支出都只按功能分类“一条线”分类，没有按照资金性质的“第二条线”再划分类别。以2011年美国联邦政府财政部预算为例②，支出预算表上只有纵向上按功能类别分类，横向上没有分类，更没有类似我国“基本支出”“项目支出”的类似分类。

这就产生一个问题，既然功能分类已经解决了“做什么”的问题，即解决了财政资金在不同社会公共事务上如何分配的问题。为什么还需要采用资金性质分类，深究资金“怎么用”？在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划分？这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀，增加“办事钱”在预算支出中的比重，然而由于所谓“养人钱”和“办事钱”在实践中很难严格区分，这种划分就必然会在操作中被规避利用。因此，采取“基本支出—项目支出”的分类办法，与其说是为了限制行政成本膨胀，毋宁说是管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成，且在现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。

一、 “基本—项目”管理模式形成的背景及现状

对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做法，至少起源于20世纪50年代新中国建立之初。在1951年中央人民政府政务院发布的《预算决算暂行条例》第十六条中，规定对于跨年度的基建工程，须按项目单独附表编造预算。这说明在当时的财政支出管理中，基建支出已经从一般的人员、办公支出中区分出来，并按项目编制预算。

现在财政管理实践中对基本支出和项目支出的界定，形成于2000年左右，在财政部《关于编制2001年中央部门预算的通知》中，规定了基本支出和项目支出的内容。其中，基本支出包括人员经费和公用经费，其中人员经费主要包括人员的工资、福利和社会保障费等。公用经费则包括公务费、小型设备修缮购置费、业务费和招待费等。项目支出则包括大型修缮费购置费、公共事业项目和建设性项目支出等。该文件同时规定，对于两种资金采取不同的预算核定办法：基本支出采用定额管理，规定人员、车辆、电话、水电、物业等人员公用经费的统一支出定额标准，按编制规定内的实际保有量，再乘以上述定额标准，核定预算并控制支出。项目支出采用绩效管理，按项目的社会效益和经济效益目标考核，根据考核的结果来调整预算并控制支出。简言之，基本支出安排采用“编制乘标准”的方式核定；项目支出安排则按照项目的综合效益一事一议。

从核定方法可以看出，编制数量是基本支出的核定过程中的最主要因素。由于定额标准常常一定几年或十几年不变，所以在资金分配中真正起作用的是各种编制因素，包括政府部门的行政级别、内设机构、人员编制、待遇级别以及车辆编制等，这才是决定基本支出的关键。因此，我国各级财政部门之所以采取“基本—项目”管理模式，而有别于国际通行做法，其实是对管理现实的一种妥协。即，原本应该权责统一的财政预算分配职能，由于编制这一刚性因素的存在，出现了肢解：与编制因素有关的相关支出，不追究其绩效，而是走“编制乘标准”的“快速通道”核定，成为基本支出，用作养人养机构。此外直接用于社会事业的的资金，才按事权划分成为项目支出，实施绩效预算下的项目管理。

二、 “基本—项目”管理模式的弊端

采用“基本—项目”模式管理资金，其优点是：对于财政部门而言，基本支出的核定可以减少工作量，由于采用定额管理，只要掌握部门的编制底数，就可以很容易的按“编制乘标准”的方法计算出基本支出。目前主流的部门预算编制软件都提供这一功能，使得这一过程更为便捷。然而，“基本—项目”的管理模式等于无条件承认了部门的编制现状，使预算单位热衷于追求增加编制，加剧机构膨胀冲动，压缩了用于社会公共事务的专项支出，主要有以下几方面的弊端：

1. 从公共财政的角度，导致行政机构膨胀的冲动加剧。由于基本支出的核定无条件承认编制现状，因此对于政府部门来说，在预算编制博弈中的最佳策略是：为了争取更多的资源向本部门投入，就想方设法增设机构、提高行政级别、扩大人员编制，这已经成为部门预算编制过程的一条“捷径”。只要机构、人员等编制可以升格或扩大，人员支出就随之增长；同时，车辆、电话、办公面积、办公家具、计算机等编制因素也会同比例增加，导致公用支出也同时倍增，最终形成基本支出的刚性增长。而按照目前的预算管理体制，无论是提出预算建议的财政部门，还是做出预算审核的各级人大，尽管主观上想节约行政成本，压缩基本支出，但面对编制膨胀的既成事实，只能被动买单，预算的编审权因为编制因素的存在而被肢解。

2. 从财政效率的角度，导致基本支出游离于绩效预算体系之外。由于“基本支出”这一分类的独立存在，导致这部分资金的社会效益未与其相关的社会公共服务职能直接挂钩，造成了基本支出绩效评价的困难。而按照公共财政的原理，任何一项财政支出之所以产生，是因为它需要承担一定的社会公共职能，也应该能够通过绩效评价来检验。基本支出独立化，使得这部分财政支出以“编制内”为理由固定化，逃离了社会公众问效机制的视野。具体到某个部门，如果随着社会经济的发展，其社会公共服务职能日益减小，但只要人员编制不变化，该部门所获得预算资源也不会减少，造成各级政府中都会形成了一些有人无事的“阑尾部门”，养人养机构不办事。而反之，若某些部门的社会公共服务职能确实需要增加，囿于编制因素的限制，其预算资源也无法获得倾斜，导致政府职能到位落后于社会经济发展需要。按照“基本—项目”的管理模式，基本支出成了“当然”支出，一旦设立就无法再削减乃至取消，落入了公共支出绩效评价的“盲区”。无论是社会公众还是审计监察部门，都只能承认机构编制的既成事实，无法建立问效和调整机制。 3. 从定额管理的角度，定额标准办法的僵硬导致其约束失灵。在预算编制工作中，由于定额标准的确定涉及面广、工作量大，因此常常一定多年不变，往往落后于物价波动等因素。这就造成预算单位基本支出不敷使用的情况日益突出。为简便处理，在预算编制工作中，往往采取变通、扩大项目支出范围的办法，将车辆燃修、信息网络、会议等本应作为基本支出的经费，设立成专门的项目，以专项业务经费的名义，形成“伪项目支出”，弥补预算单位的基本支出的不足。这些项目一经设立，就会突破定额管理的限制，违背设立定额标准的初衷。而且一般会长期存在，其项目描述又模糊抽象，比如，往往是简单地冠以“××部门专项业务费”的名称，对其使用范围、定额标准没有任何规定，导致预算执行过程中存在过多自由裁量权。对于这种大量存在的“伪项目支出”，等于在定额标准之外另予补助，突破了定额的限制，使基本支出定额管理的约束流于形式。

4. 从零基预算的角度，导致基本支出仍然套用基数加增长的模式。尽管财政部门在编制基本支出预算时，通常都年年重新核定机构、人员、车辆等编制因素，再乘以定额标准以确定基本支出预算金额，在形式上达到了“零基预算”的要求。但如前所述，实际上几乎所有的基本支出都是与编制因素高度相关的。而各类编制因素一般是保持稳定、刚性增长的趋势，结果就是基本支出的增长速度大致等于编制因素的增加速度。在基本支出“零基预算”的形式之下，实际上支出规模按“基数加增长”的模式逐年攀升，无法达到“零基预算”控制行政支出增长的要求。

综上，将财政支出按照基本和项目分类管理，其实质是对我国所特有的机构、人员、车辆等编制因素，给予无条件承认。它只是有助于减少管理的复杂程度，而非提高管理的成效，其结果就是基本支出被动刚性增长，行政成本居高不下，真正直接用于社会事业的支出在预算中份额不断下降，如图1所示。

结果就是，基本支出在编制因素的直接和间接带动下，变成基数加增长的刚性预算；“伪项目支出”则自由裁量权过大，容易成为固定基数，架空了定额管理；剩下只有项目支出没有这么强的基数因素。而政府可以募集的公共资源有一定的上限，因此“养人钱”逐年扩大，“办事钱”难以安排，有限的公共资源不断流向行政成本，

有悖于公共财政的要求。

三、 改革“基本—项目”模式：实施全项目化

事实上，在西方国家财政管理实务中，没有所谓“编制”、“基本支出”这类概念。对于必要的行政支出，一般采取两种办法处理：要么是归入相应社会事业项目中，作为一个子项目管理；要么是单列为“行政支持”或以机构名称命名的项目。即，将基本支出项目化，实现预算资金的“全项目化”管理。综合“基本—项目”模式的各种弊端和国际惯例，我国预算管理也应该实施类似“全项目化”的预算。不再深究预算单位基本支出的具体使用方式，而是将所有的基本支出都分解到对应的社会事业项目中去。根据各种社会事业项目的优先关系，安排各项目的总支出规模，实现“以资金控编制”；同时，在约定绩效目标的前提下，将具体的资金分配权下放到预算部门，由单位自主配置“养人”和“办事”的比例关系，打破编制形成的铁饭碗。这样做至少有三个好处：

1. 绩效评价实现全覆盖。基本支出在预算中不再单独归集，因此绩效评价也不再有“盲区”。分解到各个社会事项目中的基本支出，就可以参与其所属社会事业项目的绩效评价。这样所有资金都被纳入了绩效预算的视野中去，有利于建立起财政资金全覆盖的跟踪问效机制。

2. 打破“编制因素”的铁饭碗。如果一个项目的社会效益不理想，或与社会总体发展战略目标不一致，在预算安排中的其优先度就会降低，因此资金安排的总额度也会缩减甚至取消，相应能够用于“养人养机构”的资金也必然减少。部门为了维持正常运转，就会主动削减人员公用支出，必要时甚至采取裁员措施。这样就能形成公务员能进能出的灵活机制。避免出现人员编制只加不减，基本支出逐年攀升的弊端。最终形成“以资金控编制”，而非“以编制逼资金”的约束模式。

3. 鼓励部门自主节约行政开支。在“基本—项目”管理模式下，为适应定额管理，政府支出被人为地划分过细，基本支出分为人员支出和公用支出，而人员和公用支出又分别被划分为更细的类别。预算执行中的条条框框太多，基本支出定额结余，会被单位想方设法按花掉；基本支出定额不足，则必然申请追加资金。这样不利于调动预算单位的积极性，实现自主调剂结余，节约行政开支。如实行全项目化以后，在资金总量控制的前提下，预算单位可以自主选择最优的行政支出使用方式，最大限度地节约行政开支。

四、 实行财政支出全项目化的政策建议

一是进一步完善部门预算。部门预算是全项目化预算的操作平台，只有部门预算的改革引向深入，在内容上实现全覆盖，并分类上实现进一步合理化后，全项目化预算改革才有展开的条件。在现有部门预算改革的基础上，应当争取尽早对所有预算单位编制部门预算，并根据政府部门的职责分工，进一步划分部门内部的财政支出类别，使得预算单位承担的所有社会公共职能，都能够在预算中体现为一定的预算项目。

二是将基本支出分解到社会事业项目中去。按照政府部门的内部职责划分，将现有的岗位尽量分解到各个社会事业项目中；对于单位首长或行政综合等岗位，确实无法分解到项目中去的，作为一个“行政支持”项目，单独予以反映。然后，将岗位对应的人员和公用支出，作为基数一次性分解到社会事业项目中。今后在安排社会事业项目时，不再考虑现有的人员编制数字，而是根据社会事业项目本身的绩效情况，按照政府总体战略目标来安排项目的预算。由执行项目的预算单位按照项目获得资金的情况，自主决定雇佣的行政人员数量和办公经费使用方式。

三是加强绩效预算管理。按照全项目化以后的部门预算，实现全覆盖、无盲区的绩效预算管理。在预算安排的环节，将项目预算说明文本作为其绩效目标。在预算执行的环节，通过国库集中支付、政府采购等技术手段确保资金封闭运行。在预算评价的环节，以其绩效目标为准绳，对其绩效结果进行考评，考核结果直接作为下一年度预算安排的依据，从而达到对预算项目的“结果控制”和“出口管理”。

四是给予预算单位一定的资金分配权力。全项目化以后，基本支出要么作为单独的“行政支持”项目，要么作为某个社会事业项目的子项目，实现了基本支出规模的总量控制。在这一前提下，不再深究预算单位对基本支出的使用方式，由预算单位自行决定公共资源最佳的配置方式。

注释：

①财政部2010年部门预算，摘自财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20100 3/t20100331_282318.html

②http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/b udget/treasury.pdf

1. 陈斌.专项业务预算管理刍议.嘉兴学院学报，2006，（7）：90-92.

2. 刘喆.美国联邦政府预算的编制方法及特点.财经科学，2006，（2）：117-215.

3. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET，“FISCAL YEAR 2011， Budget of the U. S. Government”.OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET.

4. 陈旭东.公共选择视角下的公共预算理念.当代财经，2005，（7）.

作者简介：陈晓荣，中央财经大学财政学院博士生，就职于青岛市财政局社会保障处。