略论草原生态旅游的法律保护

【摘要】草原生态旅游作为生态旅游的一种，在现代旅游业中有重要作用。然而，实践过程中出现破坏环境，环境行政主体的不作为、滥作为，旅游环境容量等问题，本文在分析其原因的基础上，从法律层面探寻草原生态旅游的保护路径。

【英文摘要】As a eco-tourism，Grassland eco-tourism play an important role in the modern tourism industry. However， there exist a large number of problems in practice， such as environmental destruction， environmental administrative omission， tourism， environmental capacity and other issues. Based on the analysis of its causes， the author explores the ways of the protection of grassland eco-tourism in legal area.

【关键词】草原生态旅游；旅游环境容量；环境保护；法律保障

【正文】

生态旅游这一概念最早可追溯到1965年，由美国学者贺兹特建议对文化、教育和旅游进行再反思，并提出包含生态旅游含义(ecological tourism)的倡议。即提倡对当地文化与环境最小冲击下，追求最大经济效益与游客最大满足的旅游活动。自此，人类环境意识的觉醒开启了生态旅游的新时代。草原作为自然环境的一个重要部分，具有多功能性。它在水土保持、涵养水源、净化环境、营养循环、生物多样性和游憩休闲方面对维护人类生存，保持生态平衡起了重大作用，因而草原生态旅游在生态旅游发展中也占据重要地位。因为随着经济的迅猛发展、个人财富的增长，人们的工作压力也不断增加。所以人们渴望在大自然的怀抱中释放压力，回归精神的宁静，这使得生态旅游在国内异常火爆。尤其是草原的夏秋，香花遍野，芳草依依，迷人的美景使人心旷神怡。因而草原生态旅游也成为现代人们追求健康生活的一种体现。当前对生态旅游的概念、内涵、原则等方面给予很大关注的同时，也为草原生态旅游提供了理论基础。国内学术专家以、旅游业内人士及生态旅游爱好者们一直都在探讨，希望中国能早日出台生态旅游质量标准，促进中国生态旅游稳步、健康、科学发展。因此，从法律层面探讨草原生态旅游的相关问题有重要意义。

一、草原生态旅游概况

草原是我国主要的自然生态系统类型之一。据《中国统计年鉴》(1988)提供资料，我国可利用的草原面积为3.365亿公顷，占世界草原总面积的7.1％左右。而且几乎涵盖了世界上主要的草地类型。从热带亚热带草地、温带不同类型草原，泛滥草原（又称河漫滩草地）到高寒草地等，有草甸，有草原，有荒漠。各种不同类型的草地，由不同的植物组成，表现出不同的结构，呈现不同的景观。草原不同于森林、农田，它以其辽阔美丽、多彩而为人们所称赞。正因为如此，草原对人们有巨大的吸引力。草原发展生态旅游的优势十分突出。比如有水草丰茂，原始生态环境保护良好的若尔盖大草原，有“手摸白云天，脚踏花草地”的空中草原，有保留着少数民族文化遗风和生活习俗的呼伦贝尔东部草原，有“最先见到太阳的地方”之称的伊犁草原，有大面积的草原和沙漠，以及有上千大小湖泊的鄂尔多斯大草原，和群山争雄、江河奔流的川西高寒草原等。这些各具特色的草原，以其特有的风景、地貌和民俗风景吸引着大批累于都市繁重生活压力的人们参观旅游。因此，国内草原生态旅游前景良好。然而，草原生态系统如其他特定生态系统一般，具有自身的群体、群落发展和结构。草原生态系统是草原地区生物〔植物、动物、微生物〕和草原地区非生物环境构成的，进行物质循环与能量交换的基本机能单位。其中，人类活动对这一动态系统产生了巨大影响。近年来，在全国绝大多数草原均程度不同地存在着一系列生态问题，如草原退化、碱化和沙化、气候恶化以及严重的鼠害等等。这是由于人类生态观念不强、盲目发展而对草原不合理利用所造成的违背于可持续发展道路而造成的生态恶果。我国是世界上沙漠化受害最重的国家之一。据统计，我国北方地区沙漠化面积已近18万平方公里，从50年代末到70年代末的20年间，因沙漠化已丧失了3.9万平方公里的土地资源。草原生态形势严峻。传统的草原旅游给当地经济与前来参观的游客带来了物质与精神方面的利益，但同时，也对当地社会、环境、教育、民俗等方面带来诸多负面影响。甚至旅游部分地加剧了景区草原生态环境的退化。草原生态旅游又处于初步探索阶段，从数量与质量上均存在不尽人意之处。

二、在草原生态旅游实践中主要存在的问题及原因

相对于其他类型的旅游资源来说，草原旅游资源，由于其所具有的特殊意义及独有特色，在保护中存在的问题则更具有其自身的特点。第一，草原生态系统的环境承载力（Environmental bearing capacity）有限。作为对生态旅游生态化管理的有效手段之一的旅游环境容量（TECC），是衡量生态旅游可持续发展的重要参数。其内涵为：“某一生态旅游地环境（指生态旅游环境系统）的现存状态和结构组合不发生对当代人（生态旅游相关者）及未来人有害变化（如生态系统的破坏、环境污染、 旅游消费舒适度减弱、旅游经济受损等过程）的前提下，在一定时期内生态旅游地（或景点、景区）所能承受的生态旅游活动强度，一般量化为旅游地接待的旅游人数最大值”。[1]根据这一概念，不难看出，它是衡量生态旅游环境保育和生态旅游发展之间是否和谐的重要指标。这就要求，开展生态旅游时既要满足人们的物质精神需求，又要强调生态旅游活动必须有一定的限度。据此也可得出：草原生态旅游出现诸多问题的根本原因就是旅游环境容量出现偏差。对这一地区的开放就必须谨慎，游客流量和相关活动的开展就必须考虑对当地社区的影响。[2]第二，草原生态旅游发展中存在的法律方面的问题。具体而言，包括五个方面的问题。1、草原生态法律体系不完善。一些从事旅游管理的部门人员和部分学者，往往热衷于资源的开发、景区的规划设计和生态旅游经济效益的分析研究，而不太注重从事宏观的诸如法律、法规和政策的分析研究，生态旅游法律、法规、政策滞后于生态旅游的实践。[3]在旅游法方面，没有全面规范旅游业的基本法，而且规范生态旅游的法律规定也存在虚置问题。并且法律运行保障不畅，具体如何落实和操作一直缺乏程序性的落实机制。环境保护方面也没有针对旅游尤其是草原生态旅游这一特殊行业可能产生的环境保护问题进行必要的规范。这对草原生态旅游的持续健康开展是个巨大的隐患。2、草原生态旅游法律缺乏统一系统的管理体制。当前我国就草原生态旅游管理方面存在着多个相对独立的管理机构，它们各自有着不同的管理权限和管理重点，缺乏统一的管理协调机构，这就使得草原生态旅游区管理出现不作为、滥作为或者各自为政，极大地影响草原生态旅游的进程。第三、缺乏科学的草原生态旅游法律保护意识。虽然追求健康、亲近自然已经成为人们的共识。然而，对于草原旅游资源的开发却存在着“挂生态旅游之名，行破坏生态环境之实”的现象。这也说明人们对草原环境保护认识不足、重视不够。第四、草原生态旅游环境质量标准不健全。因为草原生物具有多样性的特点，所以对其进行旅游开发必须有相应科学的质量标准。遗憾的是，目前我国尚未有一整套系统衡量草原生态旅游质量的标准。第五、法律监督不力。有关行业法规亟待出台，监督稽查制度需要建立和完善。[4]

草原生态旅游作为生态旅游的一个重要部分，必然符合生态旅游的较高层次要求。基于这一认识，我们可以把生态旅游如下简明公式表示：

生态旅游=感受与享受自然+认识与研究自然+保护与发展自然[5]

为了使草原生态旅游能达到这一理想化状态，具有刚性特征的法律则责无旁贷的充当了“保护者”的角色，以期能更好的为草原生态旅游保驾护航。具体如下：

（一）发挥政府在草原生态旅游发展中的作用。

政府作为草原生态旅游法律关系中的行政主体，从行政法律，规章的制定，到具体办理草原资源征、占、用的相关手续，并监督管理草原资源的使用方面都起着决定性作用。因而可以设立专门的组织机构，从草原生态旅游设计规划、建设到管理均以法律手段进行规范和约束。同时，作为统一协调的国家旅游局在经济建设和社会发展中的主要功能就明确于制定与旅游相关的政策、对旅游资源进行开发、管理和旅游消费引导方面。

（二）积极参与国际生态旅游标识的认证。

国际生态旅游正处于生态旅游稳定成熟阶段（20世纪90年代中叶至今）。因而，可以从国外借鉴相关成熟理论与实践经验。尤其是在生态旅游地的规划和开发的焦点集中在资源可持续利用、社区经济发展和环境影响最小化方面，加拿大，新西兰和英国等国均有成功范例。我国草原生态旅游应当积极地与国际接轨，将其成熟经验结合我国具体实际国情，来进行科学的理论和实践工作。

（三）加强对草原生态旅游从业人员的规范管理和对草原生态旅游者的监督引导。

在旅游过程中，导游人员扮演着重要角色，他们是旅游活动的组织者和责任者。因此，在现有的导游规范管理基础上，对“玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[6]同时，由于草原生态旅游的技术性要求，也应在导游准入制度方面加入相应的专业知识和技能，以便能更好的为游客起引导作用。

（四）建立合理有效的草原生态旅游法律监督保障体系。

大量的法规出台，需要有力的法律监督以保证法律、法规的有效实现。逐步建立草原生态资源开发的监督管理机制，明确界定资源管理，以旅游环境容量确定草原环境承载力，通过研究、管理和监测有效的公众参与，提出合理的生态管理措施，尤其要确定合理的游人量以更好的缓减草原生态旅游的压力。

（五）做好草原生态旅游的宣传教育并依靠科技创新促进生态旅游法律的实施。环境保护意识的提高，有助于草原环境的更好利用与保护。通过多渠道，多方位的宣传草原资源的基本知识，介绍草原生态系统的特性，从而为草原生态旅游做好教育工作，使前来观光的游客有环境保护的观念。同时，明确实行可持续发展，必须具备科技创新观念，以科技作为旅游产业的支持力量，在国民收入的调配上适度加大生态旅游科技投入。比如，改良草种，改善草原生态旅游区的基础设施，使之更易于生态建设，达到环境破坏最小化。

【注释】

[1]严力蛟.生态旅游学[M].中国环境科学出版社.2007第313页

[2]黄沙.民族地区旅游资源法律保障研究.法制与社会[J].2008.01（下）

[3]杨桂华、张志勇、徐永红译.生态旅游案例研究.南开大学出版社[M].2004第46-49页

[4]西部开发旅游发展战略课题组.西部开发旅游发展战略.中国旅游出版社[M].2002第59页

[5]陈佐忠.汪诗平等.中国典型草原生态系统[M].科学出版社.2000第380页

[6]吴佩江.旅游法律教程[M].浙江大学出版社.2006第82页