从防范到融合：追寻流动人口管理的足迹

论文导读:：本文梳理了流动人口的发展趋势、管理模式变迁和当前存在的问题，在此基础上提出应从以下六方面改革和完善当前流动人口管理制度，建立动态平衡的人口管理系统：进一步剥离户籍的附着利益；实行居住证制度，建立安全号码和信息化管理系统；成立专门的流动人口管理机构和建立正式制度；改革财政体制，实现公共服务均等化；引导农民减少空置房，以土地换收入换保障；以产业和城市规划引导人口流向，并健全劳动市场的信息发布机制。 论文关键词：流动人口，管理模式，防范，户籍，居住证，动态平衡 “村庄建围墙、安街门，封闭不常用的路口，人员和车辆持证出入”。这是北京市大兴区试点的流动人口封闭管理模式，或曰社区化管理方式，最近在网上被热炒为“封村管理”。此举可谓一石激起千层浪，再次搅热了城市流动人口管理的话题。一方是代表本地人的管理者，指出社区化管理方式不能“简单解释为封村”，且“绝没有歧视外地人的意思”；另一方是大量的流动人口，很难对此释然。有文章说此举是“打着治安维稳旗号的管理模式，将普遍存在的对流动人口的歧视，进一步强化和具体化”，“围墙、堵路、监控等不容辩驳的事实，激起人们对于隔离的联想…有人怒斥其为只堵不疏，是‘历史性的倒退’，是警方和责任部门懒政”。堵还是疏？如何堵、怎样疏？本文拟就此对我国城市人口流动的管理问题进行梳理和探讨。 一、城市流动人口管理的必要性和迫切性 随着社会经济的发展和城市化进程的加快，城市流动人口问题越来越无法回避。它不仅关系到城市管理，更关系到城乡之间、不同地域之间公民的平等权利与和谐社会的构建。 （一）当前城市流动人口的变化趋势 改革开放以来，我国流动人口变动呈现九大趋势[1]：（1）流动人口的普遍化。流动人口在全国总人口中所占比例大幅度提高，2005年为11.27%；在部分城市和经济发达地区集中了大部分流动人口，上海、广东、北京、浙江、福建等省(市)的流动人口占当地常住总人口比例分别高达34%、26%、23%、20%和19%；流动人口来自五湖四海。（2）流动原因的经济化。（3）流动时间的长期化。在流入地居住5年以上的流动人口数量从2000年的3400万人，增长到2005年的4600万人。（4）流入地分布的沿海集中化。（5）年龄构成的成年化。（6）性别构成的均衡化。（7）女性人口流动的自主化。（8）流动方式的家庭化。（9）学业构成的“知识化”。 由上述9个特征可见，随着市场化程度的加深，人口要素的流动已越来越常态化、普遍化和理性化，自由迁徙是最终的大势所趋。 （二）城市流动人口的积极贡献与消极影响 人口流动有多方面的积极意义：首先，满足了城市和工业发展对劳动力的需求，促进了流入地的经济持续增长；其次，促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；第三，农民工的低工资降低了城市建设和经济发展成本动态平衡，增强了城市竞争力；第四，推动了全面统一的劳动力市场的形成，促使劳动者素质在竞争和交流中快速提高；第五，促进了思想和文化的交流与融合，增强了社会的包容性核心期刊。 但是，由于经济发展水平和资源条件的限制，大规模的人口流动也带来一系列问题：（1）造成城市的环境和资源过载，以及基础设施、公共设施和居住环境的重负；（2）外来人口自身的权益保护、超计划生育和生活困难问题；（3）对城市社会治安造成负面影响。 二、我国流动人口管理模式的历史变迁 在经济、社会发展的不同阶段，随着人口与各生产要素之间关系的变化，我国政府主动或被动地采取了不同的流动人口管理模式。从二元户籍制到暂住证、收容遣送制度，再到社会救助制度，以及近年来上海、广州、深圳等地方政府纷纷推出的“居住证”制度，经历了一个逐步开放、关注民生和走向公平的过程。 综观我国解放以来的流动人口管理制度，大致可划分为五个发展阶段①[2][3]。 （一）人口自由迁徙时期（1949-58年） 这个时期很短暂。 （二）限制性流动人口管理模式(1958-83年)：政府通过控制生存环境限制人口流动 计划经济时期，由于农业劳动生产率不高，为了保证城市人口的口粮安全和工业化的顺利进行，把全国人口分为农村户口和城镇户口、农业户口和非农业户口，通过粮食供应、住房、就业等配套政策，严格控制农村人口进城。 （三）防范型流动人口管理模式(1984-2003年)：政府通过治安防范和控制社会保障调节人口流动 这种管理模式是以公安部门牵头、以治安防范为主要目标，相对于户籍人口而言，流动人口被当成了潜在的麻烦制造者进行管制。傅崇辉称之为“防范型”管理模式（傅崇辉，2008），蓝宇蕴则称为“补缺型”管理模式（蓝宇蕴，2007）。 为了适应改革开放后经济、社会发展的需要，人口政策逐渐松动。1984年，允许农民“自理口粮到小城镇落户”；1985年实行暂住证制度，这等于承认了人口流动的现实，同年起实行的居民身份证制度也是适应人口流动的制度安排。与暂住证制度配套实施的收容遣送制度，由于制度设计本身的缺陷[4]，在实施过程中产生了严重的问题。首先，负责收容遣送的行政机关被赋予了可以不经司法审判而任意剥夺或限制公民人身自由的权力，其后果的极端例子是孙志刚在收容所被打死。其次，由于财政紧张，有关行政机构通常以强迫被收容者从事劳动来补贴遣返费用；在强迫劳动之外，被收容人员也往往成为相关行政机构牟利的工具。 这种管理模式沿袭了城乡隔离的思路，其突出特点是控制性、被动性和临时性，重收费轻管理，重管制轻服务，重当前轻长远。由于把流动人口置于主流社会之外，在体制上割裂了流动人口与流入地社会的有机联系，加大了流动人口与所在城市的摩擦。单纯就城市管理而言，该体制的主要问题有：第一，它缺乏管理资源的整合性与管理权力的足够权威性[5]，影响管理效果。流动人口管理的综合性很强，涉及公安、计生、税务等许多部门，各部门在工作中有自己的重心与规范，由公安部门牵头的管理，往往难以解决各平行部门的协调配合问题。第二，它主要是一种压制型或者控制型管理，与和谐社会和服务型政府的时代背景相冲突。第三，它强调被管理者的义务，忽视了义务与权利之间的逻辑对应关系，导致管理的双方彼此敌视。第四，某些部门在利益的驱使下，变流动人口管理为“收费（办证）管理”，完全背离了管理的初衷。 （四）综合型流动人口管理模式(2003-05年)：多元政策目标 2003年“孙志刚事件”的发生，直接导致了收容遣送制度的废除，以社会救助制度取而代之。同年，“民工荒”出现并蔓延动态平衡，整个劳动力市场在总量过剩的基础上出现了结构性紧缺的矛盾。为了继续满足城市工业和服务业的劳动力需求，促进房地产和各种服务业的繁荣，许多城市的管理者已将流动人口当作城市的“事实居民”。同时，社会对公平、正义、和谐的呼声越来越高。在这种背景下，流动人口管理的目标不能再局限于社会治安，而是要综合考虑劳动力供给、消费需求、社会保障、教育等多种目标，以达到既保持城市的经济发展质量，又不以牺牲文明进步为代价。“防范型”管理模式已无法胜任这种需要，而以综合性政府部门为主、多部门协同运作的“综合型”流动人口管理模式逐渐在各地实施。如上海等地就实行流动人口管理“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的策略。 这种综合型管理模式，实际上是暂住证取消后的一种被动的临时措施。它存在两个主要局限：一是基层实施机构没有执法权，很多问题的解决都要求助于上级各部门，效率低下；二是管理逻辑仍然不顺畅，基层管理部门缺乏经费预算，管理主体与客体之间存在明显的排斥性。一方面，管理者还停留在政府强制管理和公民无偿履行义务的思想意识层次上；另一方面，由于流动人口管理机构未纳入政府的正式编制，经费没有保证，继续把管理当做收费平台，延续了收费管理的特征。 （五）大人口管理模式(2006年以来)：平等融合 大人口管理模式是以“淡化户籍意识，强化居民意识”为核心理念，以居住证为载体，逐步让流动人口享有以往户籍人口才享有的居住、就业、社保、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容。其实质是建立适应要素优化配置、平等、融合、动态平衡的城市居民管理框架，把长期游离于主流体制以外的流动人口纳入到城市公共管理服务的体制中。 随着城市化的加速，在构建和谐社会、公民平等和城乡一体化的新要求之下，赋予流动人口与户籍人口平等权利的呼声越来越高，迫切需要政府创新制度供给。在此背景下，全国兴起新一轮户籍制度改革的风潮，建立城乡统一的户籍登记管理制度。2006年，中共中央、国务院在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，明确提出了“实行流动人口居住证制度”；2010年，国务院通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，进一步提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”。上海、广东、深圳等地，在适应当地经济结构调整、社会文明进步等现代化的客观要求下，纷纷推出了有利于人口有序流动、激励流动人口努力提升素质的居住证制度。 目前，居住证制度仍在地方政府的尝试阶段，在办证速度、收费、信息化和管理机构等方面还有诸多不足，尚需进一步完善。此外，有些地方的居住证制度与暂住证制度差别甚微，“换汤不换药”，不能发挥预期的作用。 三、当前流动人口管理面临的问题 虽然流动人口管理制度逐渐向开放、平等和自由的方向迈进，但是事实上，废除收容遣送制度后，许多地方出台的流动人口管理措施都有被动应急的特点，无论从管理者的认识层面，还是实践中的各种制度尝试，都还存在不少问题。 （一）认识方面的问题 在政府层面上，长期以来形成的对流动人口的认识并未有根本性的改变，考虑流动人口对城市资源的冲击较多，对社会稳定的考虑多于社会经济发展的考虑，将治安、能源、土地、水资源、环境、就业等方面的压力简单归结于流动人口过多。例如“钟南山事件”[6]。2006年，居住在广州的钟南山院士，因为本人的手提电脑被抢，遂在媒体上表示，为了维护城市的良好治安，中国应该恢复收容遣送制度。又如2005年初，中国人民大学张惟英院教授提交的议案——《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》，无疑是基于流动人口是导致北京资源紧张重要原因的认识核心期刊。实际上动态平衡，犯罪率升高的原因很复杂，远不是靠收容遣送可以解决的问题。而农民工由于生活条件所限，人均资源消费水平大大低于市民的平均水平。表面上看起来，许多社会问题与流动人口有关，实际上其深层次原因是社会管理能力不足，无法建立适应人口流动的各种资源的动态平衡管理系统。 （二）制度方面的问题 首先，户籍制度一定程度上阻碍了人口的合理流动。第二，流动人口权益保障制度不完善。就业与入学歧视，选举权与被选举权事实上的无法行使，等等。其中，流动人口的社会保障关系无法在全国范围内自由转移，成为流动人口社会保障的关键性制度缺陷。最后，信息的采集技术和共享制度以及财政管理体制都不适应动态人口管理的要求。流动人口管理的混乱和技术落后，导致“底数不清”，官方无法掌握流动人口数量、职业等基础信息，不得已采用地毯式走访的临时措施。仅最近三年，北京警方至少推行了三次全市规模的“社区民警入户大走访”行动，片警挨门挨户查防流动人口[7]。 此外，暂住证在各地仍是主要的流动人口管理措施，即使是推行居住证制度的地方，也是暂住证和居住证并存。事实上，由于许多流动人口“拒”办暂住证，暂住证制度已逐渐式微。时任北京市公安局局长的马振川曾表示，自2003年《收容遣送管理办法》废止后，（北京市）流动人口管理基本处于真空地带[8]。各地的流动人口管理仍属于前述综合型模式，责权利界定不明、基层实施机构没有执法权、管理逻辑不畅和经费无保障等问题，在许多地方依然存在。 四、城市流动人口管理的制度探讨 （一）地方政府流动人口管理面临多重约束 地方政府在选择流动人口管理模式时，至少面临六个客观约束[9]：一是中央政府要求各级政府坚持以人为本的执政理念，努力实现基本公共服务均等化；二是发展地方经济必需一定的人口规模和比较合理的人口结构；三是当地经济发展潜力和政府财力的有限；四是当地资源、环境的人口承载力有一定的极限；五是流动人口的增多一定程度上影响了当地居民的就业、治安和环境质量，导致当地居民对流动人口产生一定程度的抵触和排斥；六是流动人口对当地的经济社会发展做出了贡献，要求享受与当地居民同等待遇的呼声越来越高。在这些约束中，前四项比较刚性，后两项是潜在的约束，是否考虑以及在多大程度上考虑后两项约束，虽然主动权在地方政府，但事实上会随着各方力量对比的变化，在不同的阶段和条件下，不同利益群体的话语权占主导地位。 （二）进一步剥离户籍的附着利益 由于地区间经济发展的严重不平衡，以及多年来城市居民习惯的优待，构成了严重的“路径依赖”，大城市户籍仍然享有一系列的福利优待：孩子高考、保障性住房、就业、医疗、低保等20多项权利。一方面，如果让流动人口享有同城市居民同等的福利保障，目前还不具备这样的公共品供给能力。另一方面，倘若当前就剥离户籍上的一切附着利益，则会遭遇来自包括执政阶层在内的城市居民的巨大阻力。因此，尤其是在北京、上海等特大城市，户籍改革只能采取渐进的策略，逐渐创造条件，在扩大社会保障覆盖范围的条件下，淡化城市户籍的特殊利益。具体来讲，户籍改革可以遵循以下原则：先以省或者市为单位，统一本区域的户籍和社会保障；先完善县级市市区、县城和建制镇的户籍制度改革，后进行省辖市市区（地级以上城市）户籍制度改革[10]。待到建立起全国统一的社会保障体系时，户籍自然就可以完全放开了。 今年6月7日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，允许本省农民工凭积分入户，尤其是本省户籍农民工及其随迁人员向县城、中心镇倾斜。这一举措为我国户籍制度改革的加速提供了极好的试验平台。 （三）实行“居住证”制度，建立安全号码和信息化管理系统 前面提到，各地已陆续试行居住证制度。居住证制度应建立在两个基础之上：一是借鉴西方安全号码制度动态平衡，给每个公民匹配一个终生不变、在各种场合通用的安全号码；二是充分利用信息技术，完善居住证的电子功能，实现信息的及时记录和联网共享。西方每个公民，都有一个终生不变的社会安全号码[11]。这个号码动态记载个人的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭情况、财产情况、纳税报告、信用记录、违规违章违法记录等，信息全国联网，在社会生活的各种场合发挥作用。由于这个号码不能伪造，记载的内容也不可抹掉，因此，人们通常会非常谨慎地对待有可能违规的问题，不愿留下不良记录。这样，任何人都不可能对政府部门以及银行、保险等机构隐瞒自己的真实情况。在我国，可以用身份证号码作为这个安全号码，这要求进一步完善身份证管理制度，防止假冒；也要求实现信息安全联网，才能最大限度地发挥机构和个人对这些信息的使用和监督的作用。 （四）成立专门的流动人口管理机构，促进管理主体的多元化 现有的流动人口管理模式既有由政法委、综治委负责的，也有由发改委、计生委牵头的；既有派出所指导的协管员队伍实施管理的，也有由各部门抽调专门人员集体办公的。无论是哪一种办法，仍然具有拼接性质，均非真正独立的专门机构。而流动人口的规模化和常态化，要求必须有专门的制度和正式的机构进行管理，通过法律法规的权威赋予流动人口管理机构的权威和规范。流动人口管理机构的主要职能是管理、服务和维权。具体包括审核和发放居住证、录入有关人口信息，根据相关规定为流动人口获得就业、教育、医疗等各种服务提供信息和指导。 我国流动人口的管理历来是政府包办，这显然已经不适应现代社会多元化和复杂化的现实，也不利于建立公民社会和服务型政府。政府应鼓励外来人口参与流动人口管理，积极引导流动人口自治组织加入城市社会管理体制，从而促进流动人口与政府和本地居民的合作，更好地融入主流社会。 （五）改革财政体制，实现公共服务均等化 由于中央与地方、基层在财权、事权分配以及公共服务产品安排上存在利益博弈，基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位，供给财力不足，转移支持明显乏力。此种情况下，各地方政府很难将流动人口的各种公共服务考虑在内。因此，尽快改革财政体制中与流动人口管理不相适应的制度安排，是实现流动人口与户籍人口公共服务均等化的关键。 （六）引导农民减少空置房，以土地换收入换保障 房屋和土地是农民最主要的资产和安全保障。由于大量农村劳动力进城务工，而现行法律限制了农房的转让和变现，使农村出现越来越多的空心村，积压巨额资金的同时，也闲置了大量的宅基地核心期刊。对于流动在外的农民工，一边是家乡漂亮的楼房空置，另一边是只能租住在城市窄小简陋的贫民窟里。因此，如何盘活农民的资金和土地，使农民更多地依靠自己的力量来改善其在城里的生活，是当前政府迫切需要解决的制度问题。这里主要涉及三个方面的制度：一是户籍制度，二是农地的承包经营权，三是农房及其宅基地使用权。 改革歧视性的二元户籍制度，这在前面已述及。对于第二个问题，在社会保障尚不具备全民均享的条件时，可以尝试赋予农民无限期的承包经营权，并把承包经营权与所有权彻底分离，农民的户籍一旦迁入城镇后，不再作为农村集体经济组织的一员。所有权作为田底权，承包经营权作为田面权，田面权只享有耕种的权利和收益，不享有集体经济组织将来的收益。对于农民的宅基地使用权，可以逐步推广重庆的地票交易方式，使农户的宅基地变成现金收入。 也许有人担心动态平衡，上述三个条件会引发农民大规模入城定居。其实不然。中国的农民由于没有任何保障，是我国最具经济独立和经济理性的群体，他们一定会权衡定居在城市和乡村的成本及收益，做出理性的选择。 （七）以产业和城市规划引导人口流向，并健全劳动市场的信息发布机制 在市场经济条件下，人口流动的规模、方向、速度和结构都是由就业市场决定的。这就是为什么各地政府采取各种限制措施后，外来人口规模仍然越来越大的根本原因。因此，大中城市限制流动人口规模和结构的关键措施，是减少劳动密集型产业，同时，通过产业规划和城市规划，引导这些产业向二三级城市转移，促进中小城市的产业集聚和经济发展，流动人口自然会流向这些地方。 日本曾在20世纪60年代推行“国土均衡发展”战略，以解决“过密”和“过疏”问题，分散转移东京都的人口。1975年后，人口向三大城市圈集中的状况趋于消失，逐渐分散到中小城市定居下来。韩国政府也采取“地方工业促进法”、“工业分散法”和“首都圈整治规划”等措施，积极引导人口从特大城市向中小城市流动。1980年后，首尔市的人口年增长速度大幅下降，而外围城市的人口增长速度迅速超过首尔。 我国劳动力市场信息管理比较落后，外来人口尤其是农民工主要依靠亲缘、地缘等社会关系网络获取就业和生活等各种信息，极少通过正规渠道获取官方的信息，这种局面既不利于人口有序流动，也增加了外来人口流动的成本。因此，健全劳动市场的信息发布机制，也是迫切需要解决的问题。 结语。综上所述，采取把流动人口隔离在主流社会之外的“防”和“堵”的办法，已经远远落后于今日社会经济发展的要求，只会加剧流动人口与主流社会的隔阂和排斥，无助于解决各种社会问题。政府只能顺应市场经济和现代化的要求，建立动态平衡的人口管理系统，促进人口的自由迁移和流动人口与主流社会的融合。 注释： ①流动人口管理模式发展阶段在综合傅崇辉和肖伟两人观点的基础上形成我自己的判断。