关于发现行政事业单位账外账的途径与方法

近年来各地较多地推行了会计结算中心制度，许多行政事业单位的财政（财务）收支在结算中心核算，为加强财务管理，提高政府资金使用效益发挥了积极作用。然而这一制度并非能“包治百病”，由于诸多方面的原因，行政事业单位中存在的账外资金问题仍时有发生。

一、账外账的主要表现形式

从审计实践看，行政事业单位账外账的设立形态可谓五花八门，其手段、方法各异，技术性、隐蔽性越来越强：有的存放在单位食堂账上；有的放在社团组织账上；有的将现金放入财务室或秘密放在具有隐蔽性的其他部门；有的将部分现金放在财务人员手中；有的以个人名义在银行开立存折账户，由相关人员保管。其主要表现形式有：

一是较难确认的体外循环。实行会计结算中心统一核算制度后，进入结算中心单位的费用开支被严格控制。因而一些主管部门往往在年初或年末，以某一理由拨出部份资金到其下属单位，其部分费用转嫁给下属单位、或由下属单位报销、或由下属单位直接与经营单位结算。在主管部门的账上拨款理由充足，在下属单位上级补助收入与主管部门的拨出款分毫不差，主管部门转嫁的费用在下属单位的账上反映的是自身的支出。

二是隐蔽性很强的账外结算。目前行政事业单位资产重购置、轻管理的情况仍然较为突出，有的甚至有意不建资产明细账，为将资产租赁收入或转让收入不入账打下伏笔。资产拥有单位直接在资产租用单位（个人）或受让单位中拿取实物或接待，其费用由对方单位记账，年终双方核对认可，各不拖欠。

三是虚列支出套取现金。目前税务机关对一些商业零售企业实行评税制或包税制，开具发票的销售额与应纳税额的关系不十分密切。一些商家为拉业务，为客户少购多开、甚至不购也开发票。这些单位利用虚开的正规发票虚列开支，也有一些单位编制假发放清单等套取资金。

四是设立未经批准的、所谓的技术服务中心、咨询中心，把行政监督对象变为有偿服务对象，以少收大量的行政事业性规费为代价获取部分服务费、咨询费，作为服务中心、咨询中心的收入。而这些服务中心、咨询中心未经任何机关批准，审计机关审前一般不能掌握。

二、账外账的资金来源、存在形式及去向

账外账的资金来源及形成大多与单位职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力与资源搞账外收入，权限大小同账外账的数额在一定程度上呈相关性。主要来源有：

一是截留收入直接转移到账外。账外账的资金来源多种多样，基本上是用隐瞒收入、侵占、截留、转移和乱收费等非法手段来实现的。

二是将违规收费款项不入账，以个人名义存入银行，或存入违规开设的单位账户，这些账户在审前调查或审计承诺过程中，被审单位不会向审计机关提供。

三是利用一些个人交款后索取发票的意识不强、或收款单位以发票用完以后补开简等借口不开发票，将其收入隐藏形成账外资金。

四是变卖、出租闲置资产收入形成账外资金。部分单位固定资产明细账设置不齐全、或有意不建明细账，为隐匿闲置资产变卖、出租收入打下伏笔。

五是将公房出租收入进入账外账。主要表现为不签订租赁合同或签订租赁金额不同的“阴阳”合同，用假合同应付有关部门的检查。

六是利用行政执法权或业务管理权，将下属单位或业务关联单位上缴的管理费、服务费进入账外账。

七是采用虚列支出的方法，套取现金形成账外账。

账外资金使用与列支的费用五花八门，共同的特点都是以权谋私，或者用于超标准发放职工奖金补贴及其他个人消费性开支，或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。

账外资金通常有以下去向：一是以为职工谋福利、乱发奖金、补贴；二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账；三是小团体旅游的费用；四是购置不便公开甚至提供给个人使用的商品；五是领导层或小范围私分。六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用；七是单位领导以白条直接提取现金，有否用、怎样用只有领导自己清楚。这种情况下账外资金被贪污的可能性很大。

三、审计发现账外账的途径与方法

账外账的私设手段不论多么隐蔽，但违背不了资金来有其踪、去有其影的必然规律，审计查找的方法多种多样，如：核对法、监盘法、分析法、访谈法等等。在审计实践中，下列途径与方法对发现被审计单位存在的账外账能取得较好的效果。

（一）实施规范而严格的库存现金监盘发现线索。这是检查“小金库”的最原始也是最基本的一种方法。一般单位的“小金库”设置与单位财务部门设置体系有一定的关系。如“小金库”现金的收付往往就在单位的财务部门，因为如果在其它部门，势必会引起与本单位财务部门的矛盾，而且职工及与之发生关系的单位也会知道这个单位有“两本帐”。审计应在被审计单位财务人员毫无思想准备的情况下，选择某一天进行突击盘点，可从现金库里发现尚未收拾干净的账外收支的蛛丝马迹，顺藤摸瓜尽早抓住被审计单位薄弱环节，为查实账外账打开突破口。在监盘现金时，如果调整后的账面现金余额小于或大于实际库存现金，且存在数额较大的盘盈和盘亏，均可能是单位私设小金库所为。因为现金保管人员不可能用自己的现金为单位垫付大额支出。而对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或是个人户，一般都是小金库资金。盘点时，应要求提供所有现金、有价证券、欠条、收支票据等，并对保险箱、抽屉中的凡是涉及到单位的账薄、笔记本、凭证进行仔细的检查，往往收获颇多。如审计在对某学校二个出纳人员监盘现金时，我们发现了一张未入账的、非单位法定银行账户的存款利息单，从而查明了该校的6个非法定账户。

（二）从有关人员电脑中的相关文件中发现线索。在目前计算机运用较为普遍的情况下，一些财务人员很有可能在计算机中记录账外资金的收支情况，或者编辑在账外资金中发放的补贴、福利费清单和经济合同等等。审计通过对有关人员电脑的检查，发现这方面情况线索的可能性较大。为防止被审单位删除这些文件，这项工作最好在审前调查阶段进行。一旦发现有疑点资料应立即复制到审计人员的计算机，并打印后交有关人员签章。如在某学校检查有关人员电脑时，发现了最近操作过的“××小学补贴”的文件，但相关账证中未看到相关支出，又为我们判定该校有“小金库”提供了依据。

（三）从非财务资料中查找线索。如会议记录、月（季）度工作总结、行事历、合同、协议等。从审计实践看，正规财务账内与账外账一般不会有资金往来关系，也很难查到线索。而会议记录等非财务资料中很有可能发现一些账外账的线索。从收入角度考虑，要检查是否存在工作已开展或已完成但未在账内核算的隐性收入。如行事历中有何时收取何种费用，而正规账中未查到该收入，基本可以判断该单位有账外收入；从支出角度考虑，可能在会议记录上有讨论决定何时发何种福利等事项，而正规账上未查到该支出，基本可以判断该单位存在账外资金。如在审计前有关部门对某学校的两次收费检查过程中，他们都一口否认有假日办举趣班的情况。审计过程中通过查阅学校行政会议记录、班主任手册，掌握和查明了该校将大量的办兴趣班收支游离于账外的严重问题。

（四）利用审计现场实施系统进行模糊查询发现线索。虽然绝大部分单位的账外账不会与单位账有经济往来，但也有一些单位出于某种考虑或财务人员技术上的因素，账外账在单位账中存在一定的联系。在这种情况下，运用审计现场实施系统进行模糊查询、结合审计人员的专业判断效果非常明显。如有些收入来源不正规的资金，被审单位账上往往以“收入”、“汇入”、“上缴”等模糊字样出现在摘要栏，审计可先浏览 “银行存款”明细账摘要中的内容，经专业判断后，设定有怀疑的字样进行模糊查询，在此基础上检查原始凭证。另外，通过往来科目审查也有可能发现账外账。如果被审单位往来款明细账上摘要栏出现以“代收”、“代付”等模糊字样的，应作为重点审核内容。如在某局下属的一国有公司审计过程中，发现往来科目摘要栏中有较多“代收”、“代付”情况，通过检查原始凭证，发现属于为某一中心代收代付税款，查实了该国有公司将400多万元的业务收入和部分费用支出游离于公司法定账。

（五）通过检查银行账户发现线索。一般情况下，小金库涉及的人员范围较小，资金的进出一般通常通过开设内部掌握的银行账户或个人储蓄账户进行，而这种资金往来与单位正常的经济业务存在着千丝万缕的联系。因此，在检查过程中，应当注意观察分析被检查单位的账户往来情况，重点关注四个方面，一是银行对账单中一进一出金额相同的资金，是否进行了相应的账务处理。如果发现该单位银行对账单有资金进出，而账面未作处理，或只在账面的“银行存款”科目一进一出，基本上可以认定还有其他银行账户或存在出借银行账户的情况；二是检查账面“银行存款”科目的摘要栏，有无概念含糊的内容。如某大队的银行存款科目中，收到了几笔内容不清，且数额较大的款项，经过检查银行进账单，发现这些资金来自于以本单位名称开户的另一个账户，而这个账户未列入审计承诺书所附的银行账户开设情况表，具体收支当然未列入单位法定账中。三是检查银行对账单存款余额与单位的存款日记账余额是否相符。如果长期不符，且数额较大时，应找明原因；四是检查转账支票。目前使用的转账支票一个致命的缺点是没有收款单位的账号。因收款单位的要求等原因，甲单位在开给乙单位的支票上有可能未填写收款单位，乙单位取得支票后把进账单的收款单位填写为丙单位，导致账外账的产生，为单位违法和个人犯罪提供“温床”。审计要特别注意对被审单位所属机构收入来源的审核，从中发现疑点。如某行政执法单位在食堂使用的收款票据中，向一个有业务联系单位收取一笔应属单位收入的大额资金，收费内容超越了食堂正常的收入项目。经到对方单位调查，发现该发票的收据联上盖着该单位的行政章而非食堂印章。由于出票单位在转账支票上未填明收款单位，因而该笔资金进入了食堂账，作为职工福利费使用。

（六）通过检查固定资产发现线索。在通过对固定资产明细账的检查分析的过程中，重点关注两个方面。一是关注处置固定资产资金收入不入账的问题。现阶段许多单位，特别是行政事业单位，经常在固定资产购进和转售环节中资金出现体外循环、私设小金库，造成资金流失。审计时，对有账无物的，要看是否有残值在体外存放或固定资产丢失问题。对有物无账的，注意是否掩盖着收入不入账的问题。如某单位10多年前已被征用拆除的房屋还挂在账上，经检查发现，该单位将已补偿的营业用房游离于账外并出租，租赁费收入在体外循环，同时还有100多平方米房屋未得到补偿。二是关注房屋出租。如某学校账面反映收到5个单位的房屋出租合收入，而收回承租单位的水电费却有6个单位。经进一步审查，有部分房屋出租收入游离于账外。

（七）对拨付下级资金进行延伸检查发现线索。由于会计核算中心对收入支出严格管理，一些主管单位通过资金转移支付，将问题向下级单位转移。主要表现为利用有关单位套取资金转放到擅自设置的账目，私存私放；上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结、弄虚作假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。支出检查时，要重点关注对下级单位的拨款。特别注意未与财政部门联合下文拨付的资金。除正常的对下属单位补助外，很有可能产生二种情况：一是下属单位代主管单位发放工作人员在补贴、福利、奖金，或列支主管单位账面不能列支的费用，到时主管单位以补助形式补偿；二是主管单位拨款直接进入下属单位“小金库”，性质就更严重。如某主管单位未与财政部门联合发文，以专项补助形式，向其某下属单位拨付大额专款，实质是弥补代发的职工福利、补贴。

（八）结合被审计单位职能或经营范围和规模，通过对支出的逻辑性分析发现线索。任何单位财政（财务）收支与其业务工作、经济活动，存在着一定的相关性或比例关系。审计时要对支出的逻辑性进行充分分析。如某学校食堂在当地的几家超市购买大量的米、油、菜等，审计人员认为不符合逻辑。因为超市的米、油、菜价格要比专业市场、菜市场的价格高得多。经进一步审查发现了该校通过到超市开具大量的假发票套取现金，形成小金库。再如某事业单位，其规模并不大，但审计发现一张原始发票购入办公用品数万元，实质是一张假发票，套取现金后转入小金库，然后为单位领导购置了家用电脑。

（九）实施全面的延伸调查。目前一些单位、特别是管理不十分规范的民营机构，受某种利益的驱动，有可能铤而走险为被审单位提供所谓的“方便”。审计可以通过对与被审单位有经济往来单位的全面延伸调查，检查被审单位有无隐藏收入、在对方单位直接列报费用等问题。

以上几种方法，根据被审计单位的具体情况可综合运用也可单独使用。关键是要“对症下药”。以最快的速度切中其要害抓住其薄弱环节，使审计做到有的放矢，缩短审计时间，提高审计质量，提高审计现场工作效率。