关于中国特色选举民主的现状特征与发展趋势

人民民主理论一直强调选举的平等性。国家宪法和人大选举法则规定，除了被依法剥夺政治权利者，凡年满十八周岁的公民，“不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。村委会选举法也作了相同的规定。最新修订的人大选举法更是明确规定城乡按相同人口比例选举人大代表。中共党章规定，党员有“行使表决权、选举权，有被选举权”。《中国共产党党员权利保障条例》规定:“每个正式党员都享有选举权和被选举权……参加选举的党员有权了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人。党员有权经过规定程序成为候选人和当选。” 但在实践中，选举民主却体现出较强的差别性。这主要体现以下方面:一是突出执政党党员的政治身份与资历。这在党内选举和行政选举中比较明显，而且这种门槛越往高层越明显。如在九届全国人大代表中，中共党员比例高达70%以上，十届则达到72.99%。某市市级人大代表总数1360名，党政及企业单位副科级以上干部占了1184人，占87.06%[9]。二是强调族群身份。主要是不同民族、行业要有特定的人大代表，选举还会照顾到个人的社会贡献与知名度，一些明星、老板、劳模等都有组织安排(有学者称为一般性政治安排)。党内选举也如此。“党的地方各级代表大会代表中应有各级领导干部、各类专业技术人员、各条战线先进模范人物、解放军、武警部队等各方面的代表。代表构成的指导性比例由召开代表大会的党的委员会根据实际情况确定……党的省、自治区、直辖市代表大会代表中各类专业技术人员和各条战线的先进模范人物占代表总数的比例一般不少于25%。”[10]三是强调性别身份。人大选举、党内选举与村委会选举方面的法规都规定，在选举中妇女应有适当名额。人大选举法更是明确规定，在人大代表选举中“应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”在行政领域，各级领导班子的配备也明确规定要有女性。四是与户籍挂钩，非户籍常住人口的选举权得不到保障。此外，在实际选举中，还有变相限制代表提名权、“巧”设代表提名障碍、设法制约代表酝酿权、为难代表自由选择权等现象存在[11]。 二、当代中国选举民主的发展趋势 (一)竞争性选举会逐步增加 从规范来看，民主的核心是授权，选举则是民主选择到的解决这一问题的最优手段。“选举作为一种政治实践，是现代民主制度的基础。”[12]虽说选举不是民主的全部，但竞争仍然是“自由选举”的一个基本特征[13]。这主要有三个原因:1.市场经济改革的要求。“竞争性选举是近现代社会以市场为核心的经济生活在政治生活中的一种典型反映，是选举制度的核心和灵魂。有了竞争机制，才能使选举成为一种民主开放的选举，一种在全体选举人公开监督下的选举，选举结果才为人民所真正接受，具有权威性。完全可以说，没有竞争性，选举难免走过场、走形式，选举制度必然在很大程度上失去它应有的民主政治功能。”市场经济条件下产生的利益分化与竞争“必然转变为对政治利益的竞争”。因此，竞争性选举是“公民实现选举权的最佳形式”[14]。2.由政治职位的稀缺属性所决定。在任何选举中，因其名额是稀缺的，竞争成为必然。3.差额选举是“当前选举中存在竞争的制度性因素”[15]。实行差额选举的实质是在扩大公民民主权利的基础上，将竞争机制引入选举之中。正是基于这种认识，党的十七大报告指出，要“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也规定:“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度”。新修订的人大选举法增加了候选人要与选民见面、设秘密写票处等规定，也都强调了选举的竞争性[16]。 从经验来看，一方面，竞争机制不健全已经影响了选民选举权的实现程度和实现质量。另一方面，新时期以来，各地在各级各类选举创新中都推出了许多竞选模式。以党内选举为例，自1998年秋四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记以来，各种竞争性选举创新层出不穷。1999年山西临猗县卓里镇“海推直选”产生党委书记，2001年四川省雅安市全面实行乡镇党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”，2004年底江苏射阳县组织基层党委民主推荐县委委员和候补委员。党内的竞争性选举在推行过程中取得了很大的成效，其发展趋势符合执政党的政治预期和党的群众路线要求，扩大竞争性民主的基本条件已经具备[17]。主要行政干部选举选拔过程中的竞争性也体现出同样的逻辑。在理论界，胡伟教授认为，“在实现党内民主的具体措施上，应以实行差额选举，强化选举功能作为起点。可考虑逐步增加中央委员会选举差额的比例，争取每次选举差额比例提高5%至10%。条件成熟时可考虑把差额选举扩大到政治局与常委选举中，然后逐步推广到省市与基层”[18]。 (二)选举的程序会逐步完善 完善程序民主是实现实体民主的前提。罗尔斯就把公正的程序比喻为“切蛋糕”的规则[19]。安东尼·吉登斯甚至认为“民主本身只能以程序性的方式加以界定”[20]。中国选举民主尽管偏重于实体民主，但新时期以来我们除了不断完善实体性规范外，还先后颁行了一大批具有程序意义的制度规范，选举民主的程序正逐步得到完善。在人大选举方面，重新制定并修改了人大选举法和人大组织法。在基层自治层面，1998年正式颁发村委会组织法。在党内民主方面，先后制定颁发了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》。在领导干部选举选拔方面，《党政领导干部选拔任用工作条例》等则对党内选举与行政选举作了比较详细的规定。

从经验来看，基层自治层面的选举民主首先是作为程序民主出现的。“就形式而言，中国基层群众自治中民主先行的具体表现则是程序民主先于实体民主，或者说选举程序重于选举结果。比如在村委会选举中，先后经历了由委任制到选举制，又由等额选举到差额选举，再由间接选举到直接选举的三个阶段。在这一过程中，为了保证选举能够真正体现选举人的意愿，基层群众创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正。如‘海选’、‘两票制’等就是程序民主先于和优于结果民主的具体表现，也是民主先行在基层群众自治实践中的具体表现。”[21]事实上，各种选举民主的模式创新都是从完善程序开始的。比如，2003年江苏沛县公推公选县长过程包括发布公告、报名与资格审查、二轮民主推荐、驻点调研撰写调研报告、演讲答辩和现场民意测验、差额考察、全委会票决、依法任命等程序。在民主推荐阶段，先召开有754名县处级干部参加的首轮推荐会，从符合条件的70名报名者中推荐出12名人选;第二轮推荐由29名市级领导干部从第一轮推荐产生的12名人选中再推荐出6名。为杜绝不良现象，在通知与会人员时不提前告知会议内容，推荐会上当场划票投票计票，有关人员现场监督。公开选拔阶段取消了文化知识测试，在驻点调研、撰写调研报告的基础上，组织演讲答辩、民意测验，重点考评推荐人选的综合素质和实际工作能力。最后的综合得分按调研报告、演讲答辩和民意测验3:3:4的积分比例计算，选出前3名进入组织考察程序。组织部门对这3名人选进行差额考察，市委全委会对考察确定的2名建议人选进行无记名投票表决，最后确定1名作为县长候选人提交县人大常委会和人代会依法选举任命。党内选举创新也是从完善程序开始的。

(三)直选的范围会逐步扩大 尽管中国选举民主以间接为主，但执政党对于扩大直选范围是有路线图设计的。早在1956年7月21日，周恩来就说过:“人民代表大会代表，我们现在还不是普遍实行直接的、秘密的选举，全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件。”[22]邓小平同志在1987年明确说:“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”[23] 这是就人大选举而言的。彭真很早就指出，村民选举自治“是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”[24]。2006年9月5日，温家宝在接受欧洲媒体采访时也重申:“民主建设特别是直选，要根据国情循序渐进。中国政府坚信，群众通过基层的直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个县、一个省，真正体现国家是人民当家作主。”[25]这是就行政选举而言的。在党内选举方面，则“要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”[26]。 而在经验层面，如上所述，除了人大选举外，无论是党内选举还是行政选举，其直接选举的层次都已突破了体制约束而向上延伸。从前者来看，很多乡镇党委纪委实行了直选，贵阳市甚至探索了县委书记的直选。从后者来看，直选乡镇长在四川、江苏、云南开展得轰轰烈烈;2003年10月，江苏沛县公推公选县长，金坛市公选市长。十七大以后，这种直选范围进一步扩大。在理论界，浦兴祖教授认同直选乡长是“迟早要走的一步”[27]。童大焕先生称贵阳市公推竞选县委书记为“破冰之旅”、“形势所迫，大势所趋”。他并且“相信这不会是孤例，而是党和国家和地方上下一致深思熟虑的制度性安排”[28]。 (四)差异性选举会逐步减小 马克思主义经典作家一直关注于消除选举的差异性。在他们的实践活动中，共产主义者同盟“这个组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”[29]。亨廷顿认为，“一个现代民族国家，如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。根据这一定义，选举是民主的本质。”[30]这里所强调的都是选举的公平、公正、自由，即要消除选举中的差异性。从规范上讲，中共一直致力的人民民主就是要不断消除选举的差异性。毛泽东在抗战时期就强调:“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”[31]这一理念一直延续到建国后。1953年，邓小平在对人大代表《选举法》草案进行说明时就承诺:“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用更为完备的选举制度……过渡到更为平等和完全平等的选举”[16]。他强调，“选举人对于代表候选人的提出和代表的选举完全可以自由地选择自己认为满意的和认为必要的人。”[32]1979年制定的人大选举法历经修改，也都对确保选举民主的平等性提出了要求，新近的修订则实现了城乡公民选举权重的平等。 从经验来看，选举民主中的差异性也在逐步消解。前述有关案例虽然反映了人大选举中的不平等，但自荐候选人出场本身就是对差异性的解构。在党政选举中，许多地方也允许自荐候选人登场，如江苏的“三荐两会”模式。实际上，选举过程中非组织提名人当选、农民工异地参选都是对差异性的突破。在理论界，有学者在论及人大选举时指出，随着社会发展与社会结构的分化，“社会成员的角色、身份、地位出现不断调整和重组，在这种新形势下，再继续强调人大代表的结构已渐显局限性。”首先，如何确定代表的身份存在一定的困难。其次，以代表结构来组建人大，其背后的理念是社会不同的群体要有各自的代表，出身哪个成分就代表哪个成分。这在逻辑上是否成立是存有疑问的，“人大首先是国家权力机关，它所要求的代表需要具备足够的参政议政能力，而这一能力的起点在于把握民意的意愿和能力。”因此要“淡化身份因素，强化责任义务，让优秀人物的智慧和才能在人大这个制度平台上得以充分的集中和利用，才应该是完善人大制度的重点之所在。”[33] 三、小结 “不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”[34] 经过60多年的发展，中国的选举民主尽管还存在着一些问题，但在规范层面，国家对选举民主的理性设计与建构一刻也没有停止;在经验层面，选举的竞争性正逐步增加、程序正不断完善、直选范围正不断扩大、差异性正逐步缩小，而理论界也出现了诸多吁求。因此，我们与温总理一样相信，“中国的民主将继续发展。二三十年之后，整个中国社会将变得更加民主、更加公正，司法制度将进一步改善”[35]。