试析法治语境下地方人大重大事项决定权的行使问题

论文摘要 地方人大及其常委会拥有立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，它们之间彼此相对独立，又相互依存，相互作用。立法权、监督权、人事任免权的行使又必须以决定权的形式出现，离开决定的形式，各项权力就无法作出和体现。

论文关键词 地方人大及其常委会 重大事项 决定权

一、地方人大决定重大事项决定权行使概况

一个民族进步的灵魂在于创新，而创新又与解决矛盾和问题不无关系。在法治国家的背景下，创新人大工作就必须正确处理好实际工作中涉及到的人大与党委的关系以及创新工作与法律关系的问题，着力解决地方人大决定重大事项决定权就是其中一个重要方面，因为人大决定重大事项决定权在人大各项职权中处于最基础、最重要的地位，贯穿于权力机关运行机制的全过程中 。地方人大及其常委会拥有立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，它们之间彼此相对独立，又相互依存，相互作用。立法权、监督权、人事任免权的行使又必须以决定权的形式出现，离开决定的形式，各项权力就无法作出和体现。 然而，地方人大决定重大事项决定权的行使不尽如意，有学者曾将地方人大决定重大事项决定权行使中出现的状况归纳为“五多五少”，即提意见建议的多，做出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少；满足于会议审议的多，会后跟踪督查的少，由此可见地方人大决定重大事项决定权比较薄弱。举个例子，江苏省扬州市人大及其常务委员会在将近30年的工作中共作出重大事项决议、决定215项，除了针对工作报告、财政审查、普法工作、依法治市等内容作出的常规性决议、决定外，真正带有地方特点而又具有实质意义的决议、决定只有50项，不到总数的四分之一。

二、决定权行使薄弱原因探析

（一）党委决策权与人大决定权的关系有待明晰 地方人大行使重大事项决定权有一定的法律依据，我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法均规定，人民代表大会及其常务委员会有权对本行政区域内的政治、经济、社会等重大事项作出决定。实践中，党领导国家机关，宪法赋予人大对重大事项拥有决定权，领导权与决定权本无冲突矛盾，都是以人民的利益为根据，统一在人民的意志中。但由于我国现行的政治体制以及“党领导一切，指挥一切”和指导思想上的“一元化”、组织领导上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的观念和习惯仍较为普遍，致使人大行使重大事项决定权的法律地位长期处于虚置状态 。同时，党政不分，以党代政、以党令政的现象还较为普遍，党委领导权直接取代了人大决定权，使得人大决定权形同虚设，许多决定的作出都避开了法定程序，党委意图从而上升为了国家意志。 （二）政府行政权的惯性侵夺 建国后，我国很长一段时间宪政体制存在缺陷，社会主义民主、法治遭受践踏，长期以来“人治”观念根深蒂固，县政府的运作模式已经形成习惯，那就是重大事项请示同级党委决定。直至现在，人大及其常委会的决定权还是受到来自多方的制约，党委的一句“给不给”，政府的一句“想不想”就完全限制了人大决定权的操作。根据我国人民代表大会制度的设计，地方人大和政府应当是决定与执行的关系，监督与被监督的关系。而现实却是，在重大事项决定和执行实践中地方人大与政府的关系并不理想，人大决定权的涵盖事项尽管多，也仅限于字面上的理解已矣。 （三）法律规定的原则性无法给予决定权保障 法律并没有针对人大决定权的范围作出全面的界定和说明，对重大事项即便有所列举，也过于原则与笼统，不具有可操作性、可实现性的意义，形成“有法可依，无章可循”的局面。有些地方人大常委会也会制定关于讨论、决定重大事项的条例或规定，但仍不够规范，致使“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”，地方人大对哪些事项属于重大事项难以把握准确，人大常委会的“失职”和政府的“越权”也就不足为奇了。与此同时，法律也没有明确规定“一府两院”执行人大及其常委会关于重大事项决定的保障措施以及对不执行行为的惩罚条款，使得决定明显缺乏约束力，这样势必挫伤地方人大常委会组成人员行使重大事项决定权的积极性。 （四）人大自身履职能力有所欠缺 部分人大常委会存在对重大事项决定权不敢用、不善于用等突出问题，他们无法处理好党的领导与自身依法履职的关系，担虑行使决定权会影响与政府的关系，考虑他人在前，依法履职在后，顾虑重重。最后是缺乏较为完备的决策及督察机制，使得依法所作决定失去应有的严肃性和权威性。 可见，以往工作的惯性及法律规定的不甚规范，导致地方人大及其常委会对规定的认识“百花齐放”，行使重大事项决定权的主动性显然不强，阻力很大，难以操作，在行使中就陷入了困境。地方人大未能充分行使其本职职能，也使得具有中国特色的人民当家作主不能得到充分实现。

三、法治语境下重大事项决定权的创新规制

（一）转变思想认识，正确处理人大重大事项决定权与党委决策权的关系 人大重大事项决定权与党委决策权具有目标上的一致性，内容上的重大性，程序上的严格性，但两者在权力性质上还是存在差异的。一是内涵的不同。决策是对策略、办法、措施的研究确定，决定则是对策略、办法、措施的认可，并要求付诸实施。二是法律地位不同。决定权具有法定性和强制性，决策权只有通过法定程序才能具有更广泛、更深远的影响力和约束力。三是权力实现途径不同。党的决策只能制定方针政策、且只能通过思想发动、号召来对党组织和党员产生约束力，而地方人大的决定是带有准法律性质的，必要时还可以通过国家机器保证执行。地方各级党组织关于国家事务的重大决策，凡是依法应当由人大或人大常委会决定的事项，都要自觉经过人大或人大常委会通过法定程序变成国家意志，不能一手包办，地方人大也要自觉把党的主张通过法定程序转化为国家意志。

（二）建立配套运行程序攻破政府行政占领 在现行法律框架下，建立一套双方分工明确、各司其职、科学完备的运行程序，确保法律法规的正确实施。这套程序应该包括：重大事项决定的决议程序，即自重大事项议案提出至重大事项决定草案表决过程中涉及的各项程序；重大事项决定执行的协调程序；重大事项决定的监督程序等三个层面 。特别注意重大事项决定的决议程序中的沟通衔接程序与议案审查程序。重大事项决定的决议程序应注重与政府的沟通衔接，定期或不定期地就决定权的基本要求、政府拟开展或正在开展的重点工作、人大拟讨论、决定重大事项的计划安排、政府对人大重大事项决定的执行进展情况进行沟通沟通衔接，为正式进入程序打好基础。在审查议案的方式上，除了使用最多的调查研究外，还需建立完善重大事项公示和听证制度，听政于民，集聚四方声音，统筹兼顾，使决定能够真正代表各方利益。“程序是看得见的正义”，公开的程序所带来的公正往往是最直观，也较为公众最易观察到的。因此，在创新解决政府行政权惯性侵夺人大重大事项决定权的问题上，应当为公众创造条件，提供公共话语场所，畅通利益表达渠道，除涉及党和国家机密以外的重大事项的有关情况，通过听证会、报刊、电视、网络、新闻发布会等形式向社会公示，广泛听取群众意见。 （三）把人民所想置首，完善法律责任追究制度 笔者认为，重大事项决定权的立法目的在于保障和促进地方人大常委会行使讨论、决定重大事项的职权，只有权利得到了充分行使，再谈规范才为妥当。如何促进权利的行使，不少人呼吁对“重大事项”的界定采取列举的方式，从而细化量化重大事项决定权。然而，事项是否重大是因时因地而异的，同一时间不同地区的重大事项也会有所不同，法律难以对处于动态中的各类重大事项进行一一界定，即便可行，也会束缚人大的手脚，不利于人大行使职权的积极性，不是一个明智的选择。关键在于把重点放在人民群众关注的热点难点社会问题上，在权力机关的会议上严格实行法定的言论免责权，使各人充分表达自己的意见。 在法律责任方面，在规定了违背重大事项决定权的法律责任的省市，虽然都设立了法律责任追究的条款，但实践中都很难操作，不外乎是领导协调，互相商量。有的如广东省2000年通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第十二条，也仅规定了人民政府违反规定行使重大事项决定权的法律后果，没有涉及法律责任，这是立法上的一个缺陷。希望有关部门尽快制定出台涉及监督地方人大常委会作出重大事项决议、决定的执行情况，责任如何追究等实践中的常见问题的法律规定，弥补法律空缺。 （四）结合人大工作特点，创新方法履行职能 一是敢于创新，串联创新、探索与实践，要求人大工作者尤其是人大常委会组成人员及人大代表克服“求安逸”、“不求有功，但求无过”、担惊受怕、瞻前顾后等错误的思想认识，坚持法律原则不变，在工作中大胆创新；二是在学习中求创新，善于学习和借鉴他人的成功经验，当前比较热门的立法听证会制度、公民旁听常委会制度、人大代表述职制度 等具有时代新意的举措都值得取其精华；三是建章立制，完善决定执行的监督程序，在工作机制上可建立重大事项决定执行情况定期报告制度，在工作方式上也可与人大监督权的行使相结合，通过听取和审议政府专项工作报告、视察、询问、质询、特定问题调查等形式开展监督，重塑人大重大事项决定权行使的严肃性和权威性。四是进一步提高常委会组成人员的议事能力和决策水平，不断加强自身的思想建设、作风建设和业务建设，为依法行使好重大事项决定权打好基础。