关于新中国人大制度演进的三个阶段

自1954年第一届全国人大召开以来，新中国的人民代表大会制度已经走过了半个多世纪的历程。作为新中国的根本政治制度，人民代表大会制度的变迁无疑是中国政治发展的一个重要组成部分。回顾和提炼新中国人民代表大会制度发展的基本轨迹，既是寻求理解新中国政治变迁基本规律的客观需要，也是我们展望中国政治制度未来发展的重要基础。

随着对人大制度研究的逐步深入，已经有相当一部分中国政治的研究者，试图从不同的角度来总结和提炼新中国人大制度变迁的基本路径。根据我掌握的材料，这些专门以人大制度为研究对象的总结方式，大体上可以分为三种视角。

大多数国内学者所采用的做法是，根据新中国政治发展的整体态势，从发生学的角度，将人大制度的变迁划分为制度初创、扭曲和恢复等阶段。在这一思路下，有的学者将新中国的人大制度变迁粗分为开始确立(1954—1957)．遭受破坏(1957—1978)、恢复发展(1978—)等三个阶段。

第二种视角依据中国的历次宪法修订为界，将新中国人大制度的整体变迁分成四个阶段，1954年宪法(1954—1975)、1975年宪法(1975—1978)、1978年宪法(1978—1982)、1982年宪法(1982—)等。

第三种视角则以重要的领袖人物为标志，以领袖的更替作为人大制度阶段性变迁的划分标准。例如，欧博文在考察中国的人大制度时，就将其从整体上划分为毛泽东阶段和邓小平阶段。

这三种视角无疑都为我们理解中国人大制度变迁提供了某些启发。我们估且将第一种视角称作制度的发生视角，将第二种视角称为制度的宪法视角，第三种视角则是制度的精英视角。显然，第一种视角在很大程度上将制度的变迁视为一种自然的历史过程，第二种视角将制度的变迁视为宪法产物，第三种视角则将制度变迁视为精英意志的产物。本文试图提出一种制度的功能视角，基于新中国人大制度的功能性变迁，而将其划分为合法化阶段、法制化阶段和调适性阶段，以就教于学界同仁。

一、合法化阶段：1949—1978

这里的合法化（legitimization）是指，人民代表大会制度在这一时期起着为新中国的革命性政权过渡到建设性政权提供正当性地位的功能。这是因为，在以人民主权为起点的现代政治体系中，只有通过体现人民主权的选举和代议制度产生出的政权，才能在当代政治体系中获得初始意义上的正当性。因此，1949年建立的新中国虽然以政治协商会议的形式立国并制定了《共同纲领》，但是这两项条件还并不足以构成建成一个现代国家的充分条件。

诚如斯大林在中国共产党的代表征求其意见时所言：“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的：二是说你们国家没有宪法。因政协不是经人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可说你们国家没有法律。”从这里我们可以清楚地看到，只有在建立起人民代表大会制度之后，通过选举产生的人民代表大会，才能够为新中国提供足够的正当性基础。

正是由于人民代表大会制度是一种能够为政权的建立和转换提供正当性基础的制度，即使在人民代表大会制度随后受到数度冲击的情况下，在一些重大的政策调整和转换的关键节点上，执政党也主耍是通过人民代表大会来为相关的政策提供正当性的论证。如果说1957年的“反右”运动和1958年的“大跃进”运动都没有进入人民代表大会的议程，那么，1962年的政策调整和1965年所取得的阶段性成果，则都是通过人民代表大会的召开而得以确认和巩固的。

即使在人民代表大会受到极大冲击的“文化大革命”期间，“文化大革命”的成果也是在几经周折之后，在1975年召开的人民代表大会上，以修改宪法的形式而获得法理意义上的正当地位。体现“文化大革命”色彩的“革命委员会”，也正是在1975年召开的人民代表大会上，才正式取得法律意义上的地位。

上述三个方面的事实，实际上是向我们指明，这一时期的人民代表大会制度，主要的功能就在于从三个方面为新的政权提供正当性的论证：一是为新政权的建立提供充分的正当性基础：二是为公共政策的调整和转换提供正当性的论证：三是为政治冲突的终结提供正当性的结论。而这一阶段的主要问题在于，为政权和政策提供合法性的人民代表大会制度，其自身的基础并不牢固，从而导致人民代表大会制度并不是按照自身的制度要求，而是随着政治形势的变化而兴衰沉浮。 二、法制化阶段：1979—1994

本文提出的法制化(legalization)．是指人民代表大会制度得以正常运作的各个方面，都以法律的形式得到了认可和规定。在前一个阶段，人民代表大会制度之所以不能完全按照制度本身的逻辑运作，一个相当重要的原因就在于，作为人民代表大会制度核心构成要件的人民代表大会的法制基础极其薄弱。以1979年《选举法》和《组织法》的修改为起点，至1994年《预算法》的制定为终点，人民代表大会制度在相当短的时间内，经历了一个大致完整的法制化过程。作为人大制度核心成分的人民代表大会各个方面的基本法律，在这一阶段逐步得以明确。

在这一阶段，1979—1982年是一个与人大制度相关的法律逐步出台并上升为宪法的过程。在五届全国人大二次会议修改《选举法》之后，1980年又通过了《关于县级直接选举问题的决议》。基于对县级直接选举中的相关问题的总结，五届全国人大五次会议又于1982年再次修改了《选举法》，从而形成后来选举制度的框架。而1979年制定的《组织法》体系，实际是包含了《地方组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》。1982年对《地方组织法》的再次修改，以及《全国人大组织法》和《国务院组织法》的制定，已经为人民代表大会制度的各个方面都设定了《组织法》。人民代表大会制度所要求的基本组织体系，已经通过这一时期各种《组织法》的制定和修改，得到了基本的满足。当然，由于这一时期人大制度的发展既有恢复原有制度的成分，又有新增内容存在，不可能保证所有的法律规定都能够完全满足制度运作的要求。而且，人民代表大会制度所要求的另外一些重要的法律，也并没有能够在这一时期出台。

在1982年以后的时期中，制度的修补和填充就成为人民代表大会制度发展过程中的重要内容。在选举制度方面，全国人大常委会在1983年推出的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，不但填补了1982年《选举法》所留下的相当一部分漏洞，而且还在很大程度上细化了先前的一些粗陋规定。1986年修改的《选举法》，则再次巩固和完善了一些新的制度规范。与此类似的是，《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》也在这一时期经历相应的补充和完善。

1984年制定的《民族区域自治法》，正式解决了作为人民代表大会制度重要组成部分的民族区域自治制度无法可依的窘况。此后，1992年通过的《代表法》则为代表的权利保障和义务配置提供了基本的法律依据。而1994年《预算法》的出台，则正式标志着人民代表大会得以正常运作的各个方面，都已经树立起了基本的框架。

三、调适性阶段：1994—

这里的调适性(adaptation)意味着，人民代表大会制度正在逐步适应新的经济社会发展，并与中国的政党制度和人大制度所内含的行政制度、司法制度和军事制度等，进行新的相互调整和适应。

当代中国的人大制度继承了不少苏维埃的成分，而人大制度建立之时，又正值新中国向计划经济迈进之际。以军事动员和计划经济为基础而建立起来的人大制度，在整个国家进入市场经济之后，不但面临着如何供给市场经济的立法需求的问题，同时还面临着自身如何适应市场经济及社会转型所产生的新环境问题。与此同时，在新的条件下，中国的政党制度、人大制度，以及人大制度所内含的行政、司法和军事制度等，都在经历一个如何适应市场经济，并在市场经济的背景下按照自身的逻辑展开的共同倾向。在这种新的背景下，一些新的制度之间的拉扯、冲撞和磨合，就会带来原有的制度在新环境下如何调适的问题。

在这一阶段，体现人大制度的调适性的一个重要标志就是，与人大制度相关的一些法律制定和出台节奏开始明显放慢，立法与社会需求之间的矛盾开始增多。例如，从1986年开始动议的《监督法》，历经20年之后才在2006年出台。而且其最终出台的版本与当初动议的原型相比．已经出现了巨大的差异。再如，1994年制定的《预算法》虽然标志着前一阶段的终点，但是这一法律的实施随即就引出了不少的制度冲突，而相关的法律修改至今未能完全。《选举法》虽然已经在这一阶段再次经历了三轮修改，但是每一次修改之后都面临着法律没有完全预料到的新现象。而《代表法》的修改过程则更是充满了争议。

这一阶段的另一个重要现象就是，从党的十五大前后开始，党委书记兼任人大常委会主任的现象越发增多。在省一级，1997底只有3例，1998年底有7例．1999年底有11例，2000年底有10例，2001年底有8例，2002年底有11例，2003年底则达到23例，至2006年底已经达到24例。总体而言，在省这一级，除省委书记是政治局委员的省份外，基本上都由省委书记兼任人大常委会主任。在省以下虽然因省而异，但绝对数量无疑是大大增加了。

如果说党委书记兼任人大常委会主任的现象，主要体现的是政党制度与人大制度之间的调适的话，那么，政府工作报告和法院工作报告所获得反对票数的增多，则意味着人大制度内部的各个机构主体之间，同样正在经历着一个新的调适性阶段。

本文力图从人大制度的功能性变迁的角度，在合法性、法制化和调适性这三种理论框架参照下，重新提出一种理解中国人大制度变迁的新途径。这一新途径可以让我们从另外一些侧面，看到中国人大制度发展过程中容易被忽视的一些重要方面。这一新途径的基本发现是，在人大制度发展的不同阶段，都存在着不同的核心功能差异：正是这一核心功能差异的存在，不但使得中国人大制度在不同阶段的发展重心不同，而且也导致了在同一阶段的不同领域中的差异性发展。