关于人民政协政治协商制度建设解析

从发端至今，人民政协政治协商的制度规范在中共中央的领导下， 在各级党委政府的重视和支持下，经过各级政协组织的不懈努力，通过制定一系列工作制度和规范性文件，逐步探索形成了一个较为完整的制度体系，对于规范和促进履行职能的工作起到了重要作用，收到了明显成效。从20世纪80年代以来，全国和地方政协逐步制定和修订的《常务委员会工作规则》、《主席会议工作规则》、《秘书长会议工作规则》、《专门委员会通则》和《全体会议工作规则》以及各专门委员会工作简则等，明确了政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会的职责任务和有关例会的程序要求，确立了政协的组织体系和领导制度，促进了各种例会在履行职能中作用的发挥。在此过程中，全国政协还制定了《提案工作条例》、《视察工作条例》、《反映社情民意信息工作条例》等相关制度；地方政协也制定了这方面的制度，一些地方政协还制定了《关于调查研究工作的规定》、提案方面的工作细则等。这些制度对于规范和推动人民政协的政治协商和履行职能的基础性工作起到了重要作用。 在实际运作中，人民政协政治协商制度是实体制度与程序制度的内在统一。通常情况下，程序制度对于实体制度起保障作用，没有程序制度，实体制度就没有实现的手段。而在以往的实践中，人们对实体制度的重视远远超过了程序制度，导致人民政协在履行政治协商职能的过程中，遇到的不少问题并不是没有实体制度，而是没有可操作性的程序制度。因此，制度规范，不仅要着力于规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度，还要努力在党委、人大、政府、政协系统间明确一套相互配合、协调一致的履行政协职能的程序和规范，建立和完善制度体系，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，并用规章、制度方式固定下来，形成规范，以便遵照执行，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。

六、严格人民政协政治协商的程序 根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程的规定，人民政协政治协商的主要程序是：党委根据年度工作重点，或政协党组提出的建议，或人大常委会、政府、民主党派、人民团体的提议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。具体来说，可以概括为以下五个主要程序：一是协商议题的提出和确定；二是协商活动的安排；三是协商活动的进行；四是协商意见的整理和报送；五是协商意见的处理和反馈。 对照《意见》关于主要程序的表述，在确定协商民主程序时，应该明确以下几个问题。一是协商议题的提出与程序的确定，既可以由政协常委会提出和确定，也可以由政协委员特别是党派、社团和界别提出经政协常委会确定。二是参与协商的人员，既要有议题的提出者、关心者，也要有议题涉及的党政部门领导人，力避议题提出者、关心者的“自我商议”、“自娱自乐”。三是协商议程。主持者不仅要事先通报议题，而且要提供各抒己见、畅所欲言的民主宽容的协商环境，并负责将协商结果向常委会汇报。四是协商决定的公示和公布，根据协商讨论的进程和结果，常委会按照民主集中制原则作出相应决定，在一定范围内公示或向全社会公布。五是协商决定的实施和监督。协商决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，追踪关注决定的实施。 这些年来，各地政协遵照政协章程，在规范协商的实践操作中较成熟的一种程序是：地方党委、地方人大、地方政府提出协商内容的建议——地方政协接受协商议题——地方政协组织调研、论证和形成意见和建议——提交地方党委、地方人大、地方政府——举行协商会议。毫无疑问，这一程序的线条清晰，合乎逻辑。但要使这一程序能够有助于科学民主决策，还必须进一步实现决策的公开、平等和包容的最大化，充分吸纳受决策影响的利益相关者及其代表，向他们提供决策方案的相关资料和信息，并保证有比较充分的准备时间，在尊重、宽容、妥协和节制基础上，参与讨论和说服，使协商过程具有超越个体自我利益局限的优势，从而在公共利益责任支配下完成协商过程。因此，一些地方政协根据民主党派、人民团体、各族各界人士提出的议题安排、协商形式的运作程序，还可以在实践基础上逐步加以完善。