对于完善我国生育保险制度的思考

摘要：《社会保险法》的出台使我国生育保险法制建设迈上一个新台阶，同时也为生育保险事业的发展提供了广阔空间。如何抓住这一契机，进一步完善生育保险制度，推进生育保险事业的发展，成为当前迫切需要解决的一个问题。

本文介绍了生育保险制度的演变过程，并对《社会保险法》

中生育保险的相关内容的进行了评析，提出了完善我国生育保险制度的政策建议。

关键词：生育保险制度 完善 思考。

一、我国生育保险制度的演变过程。

我国生育保险的制度演变大致经历了以下三个时期：

1.我国生育保险制度的建立时期。我国的生育保险制度的创建标志是1951年《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》的颁布，这一时期的生育保险制度并未单独立法，主要体现在相关的劳动保险条例中。生育保险金的缴纳包括在劳动保险金中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度，因此这一阶段的生育保险具有一定的社会统筹性。

2.我国生育保险制度的停滞时期。20世纪六七十年代，社会保障制度几乎被破坏殆尽，生育保险也不例外。这一阶段的生育保险制度发生了显著的变化，从社会统筹变为企业保障，各企业负责本企业女职工的生育制度。这种状况一直延续到1987年。

3.我国生育保险制度恢复、改革与完善时期。1988年国家颁布了《女职工劳动保护规定》，这是建国以来第一部比较系统、规范的保护妇女生育健康、获得劳动权利、保护胎儿孕育、优生优育的法规。1994年7月颁布《劳动法》和《母婴保健法》，也对生育保险制度做出了规定。为配合《劳动法》的实施，1994年12月原劳动部颁发《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《试行办法》），这标志着生育保险制度真正由“企业保障向社会统筹转变”。自此全国有了统一的生育保险法规。《试行办法》的实施，为维护女职工的合法权益、促进企业公平竞争、保证国家人口政策的顺利贯彻实施发挥了积极的作用。但是，随着时间的推移和改革的深入，《试行办法》逐渐表现出相对的滞后，已经不能适应经济社会发展的现实需要。2010年10月28日，历经4次审议的《社会保险法》最终被高票通过。这部法律是我国社会保险的一部基本法，统领了我国目前正在实施的基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险，对当前的社会保险制度进行了适当的规范、调整和完善，其中对于生育保险的立法规定为完善生育保险制度迈出了关键一步，同时也为生育保险事业的发展提供了更为广阔的发展空间。

二、对《社会保险法》中生育保险相关内容的评析。

与1994年的《试行办法》相比，《社会保险法》中关于生育保险的规定在四个方面得到完善：

1.提高了立法层次。《社会保险法》具有更高的法律强制力和规范效力，这将有助于扩大生育保险的适用范围，规范地方法规条例以及更好地落实生育保险政策，使生育保险的制度建立和管理有法可依，更有力地推动生育保险法制的进一步完善。

2.扩大了覆盖范围，更注重男性生育角色。《试行办法》的覆盖范围仅限于城镇企业及其职工，《社会保险法》

规定生育保险覆盖所有用人单位及其职工，以法律形式确立了广覆盖的社会保险体系。所有用人单位包括机关事业单位、社会团体、民办非企业单位个体工商户等，扩大了《试行办法》规定的范围。同时，《社会保险法》明确将“职工未就业配偶”纳入适用范围中，规定“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇”。这样一方面将部分非职工女性纳入生育保险范围内，她们虽然不能直接参加生育保险，但只要其配偶一方参加，就可以领取生育医疗费用，很大程度上扩大了生育保险的受益者数量；另一方面也考虑到了男性的生育角色，男性职工不再因为配偶未就业而使家庭无法享受生育保险待遇，这将极大地提高了男职工缴费（企业代缴）的积极性。

3.对于生育保险待遇的表述和界定有所改进。《试行办法》中生育保险待遇的内容表述比较杂乱，此次立法的表述更具有条理性。首先，《社会保险法》规定“：生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。”详细说明了生育医疗费用的具体界定内容以及享受生育津贴的几种情形。并且立法中特别提到了计划生育手术的医疗费和休假津贴，这将生育保险待遇与计划生育政策相联系，有利于鼓励计划生育，是符合我国国情的做法。其次，各种法规中对用于计算生育津贴的工资基数界定不清，如大多数地区是按照职工的缴费基数计发生育津贴，鉴于此，《社会保险法》明确规定“生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发”，使得生育津贴的领取更具有公平性。

4.生育保险基金的管理更严格。《试行办法》中没有对生育保险基金的统筹层次提出明确要求，而《社会保险法》提出要逐步提高基金统筹层次，指出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。

提高生育保险基金的统筹的层次有助于基金统一集中地运营和管理，保证基金的安全。同时，立法明确要求社会保险基金必须专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用，还特别强调“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途”。可以说，为了保证基金的安全，《社会保险法》从征缴、使用、经办、监督、法律责任等多个角度对社保基金确立了严格的规定，使基金的管理更严格和科学。

三、关于完善生育保险制度的政策建议。

从《试行办法》到《社会保险法》，我国的生育保险法制建设可以说迈上了一个新的台阶。如何抓住《社会保险法》颁布实施的这一良机，进一步完善生育保险制度，是摆在我们面前的紧迫课题。

1.抓住契机，进一步制定全国统一的生育保险法。虽然《社会保险法》中对于生育保险的立法规定为完善生育保险制度迈出关键一步，但是寥寥4条过于笼统，其内容还有待于细化。从目前来看，全世界已有100多个国家制定了生育保险法，在我国要求生育保险全国统一立法的呼声也日渐高涨。特别是在养老、医疗、工伤及失业保险均有国务院颁发的决定和条例作为执法依据的情况下，更应该让《生育保险法》尽早出台。

2.继续扩大覆盖范围，可以考虑将流动人口作为今后生育保险的重点扩面对象。《社会保险法》中明确要求“：社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。”

现实中，流动就业人员生育保险待遇不落实的现象较为普遍。流动人员大都是年轻人，流动性频繁，就业的不稳定性也使他们的经济收入偏低，很难享受到应有的生育保障。为体现社会保险的公平原则，有必要将流动人口作为生育保险的一个重要群体加强管理。具体来说，应加大宣传力度，提高流动人口卫生保健意识和对生育保险的认识；加强流动人口妇幼卫生保健服务及其管理，将流动人口孕产妇、儿童保健等纳入和本地户籍同样的管理模式中，同时国家应出台生育保险关系转移接续政策，解决因流动而发生的“断保”现象；降低流动人口接受妇幼保健服务的经济门槛，有限范围内开展适当减免住院分娩费用的服务。

3.提高生育保险待遇的支付水平，进一步明晰生育保险待遇的支付范围。第一，应该结合我国实际情况合理制定生育保险待遇的支付标准，在提高基金统筹层次的基础上，逐步提高支付水平，建立调整机制，切实保障生育妇女和家庭的医疗需求和基本生活待遇。第二，明确生育保险待遇支付的具体内容和范围，做到清晰化和透明化。《社会保险法中》虽然对生育保险支付范围做了表述，但过于笼统，比如生育医疗费，立法中只规定包括生育的医疗费用、计划生育的医疗费用、法律法规规定的其他项目费用，但是没有明确“医疗费用”应包括哪些基本医疗服务内容，而且“其他”的表述也过于模糊。因此关于生育保险待遇的规章还有待于在立法中细化。

4.建立科学生育保险基金管理体系。针对我国生育保险基金的总体结余在逐年递增，并且各地的情况又不平衡的现象，需要对基金的收支进行科学的调查和定量分析，以确定影响基金结余量的具体因素；同时严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支，确定合理的缴费比例和支付标准，降低基金结余率。

5.增强男性生育责任，在立法中赋予男职工享受生育保险待遇的权利。《社会保险法》虽然在一定程度上考虑了男性的生育角色，但还可以从以下两方面进一步的完善。第一，在法律上确立父育假。现行法律只规定了女职工产假为90天，并且近日，国务院法制办又参考国际劳工组织的规定，拟将90天延长至98天（14周）。而对于父育假，在立法上还是空白。应该将父育假也写入《社会保险法》中，从法律上肯定男性的生育角色，增强男性生育责任。其次，男职工还应有权领取生育津贴。例如在丹麦、芬兰、挪威等国家，规定妇女生育小孩后如果回原单位上班，可将生育津贴转发给在家照看新生婴儿的男子，补助最高达到产妇原工资的100%。因此，可将《社会保险法》中职工享受生育津贴中的三种情形增加一种“男职工在其配偶生育期间依法享受父育假”的情形。

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