社区警务：公安部门治理变革的典型案例

( 摘要：上世纪80年代以来在西方各国兴起的社区警务策略，是一种维护社会治安的新思维、新观念，体现了西方各国行政改革和新公共管理运动中所蕴涵的“治理”观念。本文从治理的视角出发分析了西方各国社区警务改革的实践历程及主要内容，在此基础上尝试对我国“社区警务”改革的实际运作情况进行分析，从而提出适用于社区警务战略的合理建议。)

自上世纪70年代末80年代初开始，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，经济合作与发展组织成员国均开始了以“治理”为特征的行政改革。从这些国家的改革实践来看，我们可以总结出“治理”所具有的一些特点。总体上看，治理意味着统治的含义有了变化，意味着新的管理过程，或是以新的方法来统治社会。从本质上讲，治理意味着处理公共事务的能力不仅限于政府权力，不仅限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。从方式上看，由于来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者之间存在着权力依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商谈判。这就改变了以往权力自上而下的运行方式，而代之以一种上下互动的方式，也可以说，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

警察组织作为政府的一个重要职能部门，在任何国家中都承担着维护统治秩序，保持社会稳定的重要使命，同时其自身也面临着不断提高效能以适应不断变化形势的艰巨任务。近年来，美、英等国提出有别于传统专业化“快速反应、犯罪侦查”的“社区警务”制度实施之后，不仅明显改善了警民之间的关系，更是对陈旧警务理念的转换、警务机制的再造，体现出警察机构在维护公共安全过程中治理方式的深刻变革。其基本理念已经被我国接受并在全国由点到面的逐步推行。但是我国警察组织中固有的官僚封闭特征及落后的警务理念与组织文化，造成了在警务社区改革进程中存在着许多问题，警察组织中产生了沟通不良及抗拒改革的状态，本文将对这些问题作简要的探讨，并提出若干对策建议。

一、社区警务在西方发达国家的实践及其理论蕴涵

从世界范围来看，已经经历了四次警务革命：第一次是1829年，英国人建立了都市警察；第二次是20世纪20年代美国警察专业化运动；第三次是70年代欧美警察现代化运动；第四次是80年代以后至今，社区警务运动。其中的第三次革命，着重警察内部建设，使警察组织发展到鼎盛时期。各国警察不仅大幅增编，而且警察的薪金大幅提高，现代化装备也武装到牙齿。尽管如此，犯罪并未得到有效抑止。随之而来的有三个问题：警力和犯罪同步增长；警察成为“机器人”后造成警民关系恶化；警察装备的现代化并没有同步提高对犯罪的认知率。人们逐渐意识到，警察好比一棵大树，想要蓬勃成长，根必须扎进社区。因为产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力也只能是社会公众。由此，“社区警务”的理念逐渐清晰，并很快被世界各国所广泛认同采纳，如今已经成为一股势不可挡的潮流。

所谓社区警务，根据休斯敦警察局的定义是指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程，其要旨是警察和社区居民共同发现和解决社区问题。 而我国的学者在此基础上的新概括“旨在共同发现和解决社区的治安问题” ，应是对社区警务更有针对性的界定。因为社区警务战略要通过密切警察与社区的联系，要通过双方的共同努力来预防和减少犯罪、再造社会和谐。

社区警务在做法及主要构成活动要素上，大致可归纳为以下四方面内容：

一是改善警民关系，实现社区的犯罪预防(Community-Based Crime Prevention)。警民关系是社区警务的基础，国外的警务工作中同样十分重视这一问题，并采取了许多增强警民关系的措施。其中最为典型的例子就是重组巡逻活动（Reorientation of Patrol Activities）。传统的警务策略着重于群众见警率高低及是否能快速反应打击犯罪来论定是否可以有效阻止犯罪，但是这种做法在近几年来遭受到许多学者的质疑，并逐渐转变为更有前瞻性、更有实质效益的“预警式犯罪预防巡逻策略”（Proactive Crime Prevention）。在美国，80年代末期以前，警察在社区的执法工作主要是驾着警车在街道上巡逻，警察与公众直接接触的机会很少，警民关系冷淡，民众也很少向警方提供有关犯罪的线索。为了改变这种不良的局面，80年代后期到现在，美国各地警察局让警察在社区内走出警车，步行、骑马或骑自行车，在人口稠密地区或商业街道上缓慢而目标显著地巡逻。这样警察能广泛接触民众，对社会上不稳定青少年能产生一种威慑作用，从而能减少警务区的违法犯罪活动。通过徒步巡逻增进警民间的接触机会，通过家宅的个别拜访，建构警民合作、联系、预防犯罪网络。这一策略不只是可以做好事前犯罪预防的宣传、联系、合作的渠道，而且可以形成多元化巡逻勤务的重整与合作，在犯罪发生之时及发生之后，基层民警可以掌握到更多、更快的治安信息，有效维护社区内的治安品质。警察在执法与维持秩序的同时，还积极为社区公众服务，以增强警民关系。据调查，在美国警察接报案的电话中，只有20％与犯罪有关，80％是社会服务性的要求。越来越多的警察部门开始把工作重点转移到社区警务方面，如，警察有责任对伤病人实施现场急救，协助寻找失踪者，帮助迷路者、老弱病残者，等等。这样就给社区居民了解警察、认同警察并进而协助警方控制犯罪提供了有利条件。 因此，社区警务中的警民关系、警民协作对防控犯罪、维护社区治安秩序意义重大。

二是采取适当的警务措施，加强犯罪防控。警务措施是防控犯罪的重要手段。社区警察可以通过监控个别犯罪多发或易发点来防范犯罪。在问题突出的地区和对有问题的人即重点对象，警察应做到心中有数。社区警察应有很强的侦查意识，对在社区内发生的刑事案件除对受害人的紧急救护和现场保护等责任外，还应严格负责地进行对犯罪嫌疑人的排查工作，避免社区警察与刑事侦查相脱节的现象。如，社区警察在案发后有责任迅速赶赴现场并注意采访受害人和目击者，尽量收集有关证据，为刑警侦查破案提供方便。社区警务措施应是多方面的。

三是提升民警责任感（Increased Police Accountability）。社区警务的策略，在于增进社区民警与社区内群众接触的机会，让警察与社区居民间能互相了解、相互体谅，培养彼此间对社区的归属感，进而通过群众自发性参与民警的工作及活动的中，达到协助及监督的目的，利用社区内资源共同来解决社区内的问题、提升社区治安，进而让群众对民警更有信任感，增加警察执行工作的责任感与热忱，促进警民双方真正的合作。以加拿大为例，警察在实施社区警务时，即强调：所谓的“社区”包括了内部及外部的意义。内部而言，警察组织必须对其成员的需求和问题有所回应，授权给员工，提供基层警员决策的权力及弹性，以提高基层警员的士气与成就感。此外，也通过训练、领导、内部咨询等方式达到组织重组与警务革新的目标。对加拿大来说，这项内部的改革，比外部的作为更重要，因为他们深信：希望警员怎么待人，就要如何对待自己的警员；在改变别人以前，要先改变自己。至于外部的“社区”则包括所有顾客、警察服务的市民、各级政府机关、与其他警察常接触的公司团体。加拿大政府要求这些顾客必须对警务服务有更高的参与程度。警察推出青少年援助计划、市民巡逻计划等，这些计划专案经过媒体、快报、特别刊物等方式宣传实施的结果，再犯罪率下降明显，群众满意度显著提升，效果十分显著。

四是指挥的分权化（Decentralization of Command）。每个社区因为其环境及治安状况的不同，因此有不同的警务需求和需要解决的问题，因此，警察工作必须适时改变策略来适合各个社区的要求。为了达成这个目标，就必须视情况充分授权给各个社区内的分支机构，使其自行制定符合该社区要求的策略。在此策略之下，各个社区内的民警，因为自主性较高，所以工作成就感与满意度相对地提升，这样一来也会使基层民警工作的热忱与效率大大提高。

社区警务运动对原有警察组织结构、理论观念所构成的冲击还不仅限于上述方面，还体现在价值目标、力量主体、工作重心、警务风格、绩效标准等诸多方面。一句话，社区警务体现了公共治理的基本蕴涵。具体而言，一是在警力方面，从人、财、物的巨幅增长转向“无增长改善论”。英国的警务改革最有代表性，针对增长警力编制的种种弊病，英国力争在不增加人员编制、器材装备的前提下，通过警务改革提高警察完成工作目标的能力。二是在警务风格方面，从单一的被动警务转向重视主动提前警务。针对反应警务日益显现的弊端，西方国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪，强调调查研究在先，以预防为主。三是在工作重点方面，从单一的巡逻与刑侦模式转向社区警务模式。由于传统警务工作在打击犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重点放到社区警务上来。四是在衡量标准上，从单纯重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估。许多西方警察和犯罪学家都认为犯罪率不能真实反映犯罪现状。隐案、漏案现象是各国普遍存在的严重问题，片面追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚作假。现在英美等国已开始以多种指标综合评价警察的工作，这些指标有：被害人调查、安全感调查、公众对警察的满意程度调查、对警察工作的重点评价调查以及警民关系调查等。五是在力量的主体认识上，从以警察为主体到以社会为主体，逐步认识到产生犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会。只有通过整个社会才能减少犯罪。六是在领导体制上，中央集权与地区自治的差距越来越小。以英美为代表的地区自治正在向加强全国统一协调、统一领导的方向发展；以法国、德国为代表的中央集权警察逐步向分散权力、建立地方警察的方向发展。总之，西方警察体制正在发生明显的交融现象。七是在警务合作方面，从单一的警察行动向地区与洲际的警察行动发展，除了交流、协调行动式的国际刑警组织外，国际与洲际的实质性合作也在不断发展。八是在警察队伍的性质方面，军事化与平民化警察的差距在逐步缩小，军事化与平民化互相包容。一方面，随着反暴乱、反恐怖的实战需要，平民化警察根据需要建立了军事化、武装性质的快速反应部队。另一方面，由于暴力对抗造成了严重的社会矛盾，“最大限度地限制武力论”成为西方警察行动的准则。宣传上的平民化与准军事化，是警务改革的趋势之一。九是在警察队伍构成方面，国家警察与私人警察共同发展，警察社会化的趋势明显。

总之，社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的一场综合性改革实践，在组织内部，以管理主义为指导原则，倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企业化管理方式；在组织外部，以公共选择理论为指针，寻求建立警民之间“同伙”关系，试图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品质的问题，进一步找出问题的根源，再由警察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区治安的最终目的。简言之，西方各国社区警务改革体现了对经济、效率与效益等多元价值目标的追求，包含了警察组织内部企业化，外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管理主义、公共选择、社会控制等理论原则，是西方各国行政改革的重要组成部分。

二、我国社区警务改革的主要成效与不足

我国公安部门的改革与整个行政体制改革一样，面临着法治化与市场化的双重考验。事实上，改革开放以来，公安部门一直在沿着这两个方向探索改革之路。实现法治化，是为了规范公共权力运作，防止权力误用和滥用，保障公民基本权益；实现市场化，则是为了降低行政成本，提高工作效率，改善服务质量。社区建设是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容。由社区建设应运而生的社区警务，是适应社会不断进步、经济快速发展产生的社会治安从单一、静态向多元化、动态化方向转变而采取的警务模式，同时也是公安部门沿市场化、社会化方向进行改革的新的尝试。

首先，我国的传统警务体系一直是把警察角色功能定位在刑事案件侦查绩效的基础上，造成了重刑事案件轻服务的价值观。然而警察无法独立控制犯罪、解决犯罪问题的困境已十分明显。我国目前正面临着新的犯罪高发期，治安形势日益严峻。我国的警察数量虽然已比1986年时的65万人增加了近100万，但由于社会、经济的发展，人口流动加剧，犯罪率增高，社会控制难度加大，警力不足的矛盾却日益加剧，特别是在沿海经济发达地区，如广东、江浙一带以及人口大省如河南、四川等省，警力不足已经影响到当地的社会稳定和经济发展。因此，借鉴西方各国警务改革的经验，施行“社区警务”，将公安机关的战略部署从“以打为主”调整为“打防结合，以防为主”，就成为解决社会治安问题，促进治安工作良性循环的治本之策。其次，实施社区警务战略又是新时期公安工作坚持群众路线的新的体现。走群众路线一直是我国公安工作的优良传统。早在1950年我们就成立了街道的自卫团和治安小组，培养了大批治安积极分子，主要职责就是巡逻、消防。后来群众性治安（也称作辅助警力）一直呈蓬勃向上的发展趋势。目前在全国范围内基本形成了这样一座辅助警力金字塔：保安公司、治安信息员、全日制治安联防队、联户联防巡逻队、反扒打击组、治保会、暂住人口管理站和车棚看管员等。通过社区民警沉入社区，深入群众开展工作，一方面可以充分调动社区内各方面的力量参与社会治安工作，依靠群众及时发现社区内的治安隐患和问题，及时排除和解决；另一方面通过民警为社区群众提供面对面的服务，可以有效解决当前基层公安工作中群众找民警难、见民警难的问题，可以有效地增强群众的安全感，改善民警的公众形象。

我国公安部结合民政部努力推动社区警务的活动，在经由社区体制改革后作了规模调整的居民委员会的辖区基础下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，结合世界警务新发展运动，采行一定的社区警务建设方案，力图通过社区警务来促进社区与社区整体发展。1997年，随着全国治安形势的发展变化，公安部相继召开了“苏州会议”和“石家庄会议”，部署了全国派出所和刑侦工作改革，要求进一步强化派出所管理、防范职能，进一步强化刑侦专业队伍建设，提高破案攻坚克难能力，以派出所和刑侦“双改”激活整个公安工作。这是一次全国性的公安工作战略调整，也可以说是一次全国性社区警务改革。

江苏省南京市作为公安部指定的社区警务工作试点单位，从2000年开始改革的探索，其一些试点经验，很有代表性。具体来看，主要包括以下内容 ：（1）要求各级党委和政府要把实施社区警务纳入社区建设轨道，把推行社区警务置于社区建设整体规划内统筹安排，把落实社区警务措施纳入社区治安综合治理责任制。（2）强化社区治安综合治理网络建设，建立健全以社区组织（社区党组织、街道办事处、居委会、治保会等）为治安责任主体、公安派出所为主力军、社区大单位为骨干的社区综合委员会，统一组织和协调实施社区警务。（3）加强社区治安基层组织建设。试行社区警务室（站）、社区管委会（居委会）合署办公和派出所领导或户籍民警兼任社区管委会副主任的做法。（4）根据社区规模的调整和警力状况，按照一区一警或一区二警的模式调整民警责任区。社区民警要担负起宣传发动群众、组织安全防范、治安户籍管理、查处治安案件、协调治安巡逻等方面的职责。（5）建立区、街、居三级维护稳定信息网络，全方位了解和掌握社区信息、监控社区动态，及时发现社区治安问题。（6）社区综治委以社区治安问题为导向，组织社区正式组织和自治组织（社区居民代表大会、社区协商议事会等）共商社区治安对策，推行社区警务措施。（7）建立社区居民业余警校，组织开展经常性、群众性的法制教育、法律咨询、犯罪预防教育。（8）积极开展人民调解工作，建立社区矛盾调解中心，力争最大限度地把矛盾和纠纷化解在基层。（9）建立流动人口管理站，强化外来人口管理。同时，要加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作，预防和减少重新犯罪。（10）要在统一规范、严格管理和加强教育培训的基础上，发展壮大居委会辖区的义务巡逻队伍和驻街各单位的专职或兼职保安队伍，发动居民开展各种形式的邻里守望。（11）推动社区治安契约化和产业化步伐，采取无偿、抵偿和有偿相结合的多种治安服务形式。

从实践效果来看，各地实施社区警务战略的表现形式是以社区警力配备、社区警务室建立为主要标志。以吉林省为例，全省共划分社区1533个，建设警务室755个。2003年四平会议后，各地采取撤并机构、裁减冗员、下派锻炼等措施，多渠道充实派出所警力，使派出所总警力和社区民警数量有所增加，提高了派出所的综合战斗能力。辽源市通过警务改革，一线实战警力比改革前增加了75.8％，其中社区民警增加了60.8％，社区民警人均管户由原来的1700户减少到1000户。四平、通化、延边等地也都采取有力措施，切实推动警力下沉。再从社区警务的推行效果来看，实施社区警务战略以来，群众基础工作得到明显加强，群防群治队伍日益壮大，有力地推动了我国的社会治安综合治理情况，调动了广大群众积极参与社会治安管理的积极性；群众见警率和满意率有所提高，使警民关系得到较大改善；同时，公安工作社会化程度明显提高，有效带动了各地公安工作运行机制的整体改革。

由于我国基层公安机关推行的社区警务正处于起步与探索时期，警务实践中也出现了许多问题，并且影响到社区警务实施的效果。概括来说，存在的主要问题包括以下几个方面：

（一）警政主管在思想上不够重视。各级公安机关领导对新时期公安工作面临的新形势、新任务、新要求认识不清，没有真正的把实施社区警务战略摆上工作日程。在一些领导的观念中，认为只要落实了社区责任区划分工作，就等于实施了社区警务工作。对社区警务战略认识不清，没有从战略的高度去认识和理解社区警务战略的科学内涵，更没有从更新警务理念、转变警务战略、改革警务机制等方面去思考社区警务战略，社区警务工作还没有上升为基层公安机关的自觉行动。同时，领导思想上的忽视所导致的直接后果就是人力、财力的警务保障不到位。警务保障机制不健全，不完善，已成为困扰社区基础工作的“瓶颈”问题。目前各地区警察派出所所属警务责任区人口户数超出标准的颇多，因警力缺乏而兼任二个以上责任区者不在少数，使得社区民警的工作开展难以落实。同时，物质保障不充分。以吉林省为例，多数地方的警务室是靠租借解决的，外部设置、内部装备配备、基础簿册、通讯设备、武器警械等工作必需物品没有完全配齐，在市县范围内的警务室建设根本没有达到规范统&一，工作条件难以适应社区警务工作需要 。

（二）重打击轻防范的工作习惯根深蒂固。多数地方公安机关在工作内容、考评奖惩、警务保障、工作导向等方面都是以打击破案为主，以打处人犯和侦破案件数量论英雄，给派出所下达打处指标，并以指标完成情况计分排名，而对地区发案和犯罪率的升降没有科学合理地纳入考核。这在很大程度上挫伤了基层社区民警做好防控工作的积极性。社区民警在各种专案及绩效要求下，疲于奔命，穷于应付，无法兼顾地区性的犯罪预防工作，更谈不到加强日常服务增进警民关系了。例如，吉林市某派出所由于所辖社区防范工作搞得好，立足辖区难以完成所承担的指标。为完成指标，争取名次，只能到别的辖区找案源，找线索，这在一定程度上是在错误引导派出所不防范、多发案、多破案，以体现工作成绩。

（三）分工不明晰，没有形成专职社区民警的工作机制。派出所社区民警名义主要负责辖区的治安防范和管理工作，但实际上由于基层警力不足，职能划分不清等原因基层社区民警仍然承担着案件侦破、派出所日常勤务工作等多重角色。派出所工作，在业务上分散切割得很零碎，但最后的执行，则全部落在派出所责任区民警的身上。以吉林省为例，派出所社区警务模式主要有三种：一是三队一组制。即在派出所（警署）设社区民警队、刑事侦察队、治安巡逻队和内勤组，以辽源市、延吉市为代表；二是两队一组制。即在派出所设社区民警队、治安民警队和内勤组，以四平市、通化市、白山市和松原市为代表；三是一警多能制。即在派出所只设社区民警，在社区实行一区两警或一区多警。社区民警与其他警种特别是与刑警的职责分工模糊不清，虽然省内各地区对社区民警的工作职责、勤务方式等方面作了规定，但查破刑事案件和治安案件、安全保卫调用警力等随意用警现象仍很严重，严重干扰社区基础工作的正常开展。

（四）警民各方在社区治安防范上没有形成合力。一方面，由于社区群众对社区工作参与意识差，对社区治安和群防群治的理解模糊，在很大程度上影响、限制了社区人力资源的整合和群防群治网络的建设。另一方面，社区工作中社区民警的工作能力不强、工作积极性不高。当前，随着经济的发展，人口流动的加剧，对外交往的增多，社会各类问题越来越多、越来越复杂，不少民警现有的知识结构已老化或不合理，加上培训机制不完善，无法进行知识的有效更新，难以适应社区警务改革及日益发展的形势对民警知识素质的要求。 以吉林省为例，由于各种历史原因，基层民警的文化程度普遍不高，又缺乏系统的职业素质技能培训，无法适应社区警务的需要。表现为缺乏开展基础工作的基本功，不具备解决社区各种问题的能力，不善于听取居民的意见，不善于做群众工作，调动和激发群众参与治安工作的积极性 。而更值得我们重视的是一些基层社区民警的工作积极性不高的问题。这其中有其主观的因素，而更多是旧有的警务体制弊端的后果。以近年来各地普遍开展的各类严打等专项行动为例，多是筹划统一行动的时间、并将任务下发给基层，同时国家安全保卫局、经济侦察总队等部门又分别制定自己的行动方案下发基层落实，造成了各类专项行动交叉重复的局面。这些专项打击行动每次从表面数字上反映都收到了预期的效果，但实际的调查表明，基层民警包括社区民警长期疲于应付各类专项行动，对此大都持消极的态度，为凑指标而忙于应付工作，甚至编造数据，工作严重缺乏积极性。

三、稳步推进我国社区警务战略持续发展的对策建议

针对我国社区警务改革中存在的这些问题，需要从组织内部与外部，从宏观和微观的不同层面采取措施予以解决。组织运作及其功能的发挥对于现代社会的作用与影响已无法忽视，而如何将警察组织运作加以改革以适应社会需求及发挥其功能；如何调动警务人员的积极性，发挥其主观能动性全力的配合执行社区警务政策，则是影响警察组织执行警务社区政策中重要的因素。目前来看，应着重做好如下几方面的工作。

（一）创建新型警务组织结构

传统专业化的警察组织是以准军事化及层级节制为导向而形成的金字塔型组织。所谓金字塔型的组织是依靠“指挥链”（chain command）通过垂直分工结合各层级的运作以产生效能。强调决策权威集中化，统一指挥的原则。组织理论研究表明，层级越多，权力越集中，则上下沟通越困难，越会加深上级对基层失控和不信任。这种科层组织文化，在公安机关中直接导致了“重打击轻防范”的现象。由于实行中央集权及一元化的指挥体系，上级各职能机构都通过制定本部门的任务指标向下推行，而这些指标无一例外的把破案数量等强制性指标作为考核下级的唯一标准。产生的直接后果必然是，基层的工作内容缺乏自主空间与弹性，整个警务工作的中心不可避免的偏向于刑事案件打击，而忽视日常的社会治安防范。

要从根本上解决以上问题，最佳的运作方式是在尽量不牺牲下属权益原则下，从管理层面着手，减少组织层数。减少层级节制既能强化组织内的沟通，又能授予警察工作的自主权，满足其对于组织的参与感以及强化其对于的组织承诺。而社区警务思想的核心就在于强调组织的分权化、决策时提供由下而上的沟通管道、授权基层、扩大其自主权等整体组织与管理的结构改变。就目前警察组织而言，“扁平化”是最佳途径。具体来说，基层公安体系的传统运作方式“公安局——分局——派出所”，如果要以变动最小的幅度为扁平化的原则，可以派出所的调整、合并，并赋予其与分局业务相同的职能，而取消传统的分局这一层次。从而使派出所也具有一定的决策权，而不是仅具执行的功能。这样，不仅能畅通过去由上而下的信息沟通管道，也能使警察组织的决策更及时、更具针对性。

（二）充分发挥各级领导的作用

社区警务能否顺利的被执行，首要的问题是警察组织中的各级领导是否支持这种新形式的警务形态。社区警务要求改变旧的领导哲学及其对全体警察部门的管理方式，包括了发展全新的组织目标、价值观、任务，这种变化则要求领导必须从控制者向指导者的角色过渡。但是这些新理念出于各种原因未必被各级领导者所熟悉、接受。首先，由于各级领导者的知识结构不一样、考虑工作的重点不一样、工作方式不一样，加上不重视学习新的知识，各级领导对于社区警务改革的认识深度还远达不到应有的高度。这就要通过组织各种学习来提高，如吉林省先后开展的警务改革大讨论、实施积极警务战略征文、专项调研等活动。特别是省公安厅在最近处级后备干部的选拔过程中，将20次全国公安工作会议和省22次公安工作会议的改革精神纳入考试的重点，从而极大的促进的各级领导干部学习新型警务理论的积极性，形成了空前活跃的学习氛围。其次，社区警务改革以致整个警务改革的过程难免会触及各级领导者的个人利益，许多领导者往往不是因为认识不到位而是由于改革触及自身利益而消极应对。一个近期在辽源警务改革中的例子就生动的说明了这个问题：辽源下属某地区的两个农村派出所经济、环境和地理环境都很相似，但是其派出所领导对于机构改革和社区警务改革的态度和积极性却截然相反。事后经过暗中了解，表示支持的那个派出所领导是吉林公安专科学校毕业的，毕业后在派出所一直都是业务骨干，年富力强，正是发挥自己才干的时候。改革中其升迁的机会很大；相反另一个派出所的领导是退伍转业干部出身，年龄大，业务能力又不强，改革中将面临退居二线。这种由于个人利益得失而形成的对改革的阻碍力量如果处理的不好将严重影响社区警务改革的进程。

总结各地实践经验，我们认为，警察组织中各级领导在执行社区警务时应发挥以下几方面的作用：一是政策制定层面的管理者应着重于宣传社区警务的精神与价值，改变单纯凭借自身权威来“激励”民警表现的状况，可以采用座谈会等形式，与全体民警沟通有关社区警务工作的核心与概念，来达成社区警务建设的共识。二是提升民警参与社区警务工作的积极性。领导者要改变单纯以破案率为标准的评估标准，对社区警务执行绩效评估重新制定，并鼓励基层民警参与决策等。三是提升各级领导者对社区警务的认识深度和重视程度，从而在人力财力预算上的支持，减少执行社区警务的障碍。四是领导者要经常提供民警受训的机会，使民警具有开展社区警务建设的基本素质及能力。

（三）合理运用组织授权，实行参与式管理

政府组织以官僚结构的型态存在，强调对下属的控制与监督，以使组织的目标得以完成。现代管理学则越来越强调通过授权和实行参与式管理来调动基层工作人员的积极性，以提高工作效能。这就要求组织内的所有成员，不论是管理者或仅为基层执行者都同样要享有一定职务上的权力，才能执行组织所指委派的任务。所谓授权，就是将完成某事的权力与能力，赋予特定对象的过程。也就是组织经由积极的作为，培养特定对象以完成某事的能力并授予其决断的权力。或者说，“授权就是由上级主管人员或权力者，将其职权范围内的部分职权及职责指定给某一下级，使下属在其监督与指挥下，可以代表他自主地作出相应的行动”。参与管理是一种团队角色的扮演、信息及决策制订影响力的分享、参与事项及行为的合法性、团体成员能力与心力的投入，以及责任及心力的共同分担。

传统警察组织所呈现的封闭结构及效率的缺乏已经远远无法满足社会的要求。社区警务的目的在于通过警民接触以提升服务品质，基层民警除成为政府政策的执行者外，也是群众对政府评价反馈的直接接收者。就是说，社区警察成为政府与群众的间的桥梁。社区警务不仅要求决策、管理对群众开放，还包括了警察组织的决策对下层人员开放。对关心警察组织公共面的人而言，组织决策开放参与，除了有其代表性(代表各种团体)、回应性(对群众及下层民警的需求)的形式意义外，更有助于基层民警对社区警务改革的“共识”的建立。就是说，应该避免以往那种只强调上下级的命令、服从关系，而是应朝向“心灵契约”(psychological contract)的关系发展，使领导者与基层社区民警、社区警务改革的政策制定者与执行者之间形成对社区警务目标一致的认同感。实施参与管理，还可以让决策者有更快速度、更直接及更广泛的信息来源，可免除决策基础的偏差。社区警务在执行策略方面，在组织结构上通过适度的分权将警力固定且长期地部署到基层各社区，目的即在于增加与社区群众的联络接触，有效解决社区问题；此外，管理上还配合水平式的结构而采取授权基层的方式以增加基层民警自主性，使民警具有高度的裁量权，提升其工作成就感及工作满意度。

（四）加强组织沟通机制建设，有效整合创建安全社区资源

沟通是“正确地将信息内容传送出去，而接收者也正确地的了解信息的意义，那么就是良好的沟通”。具体到社区警务建设，则要分别从组织内部和外部两方面考虑。从警察组织内部来说，社区基层民警，其所传送的信息大多仅止于直属主管，就算是能达到较高层主管，通常也已受到修正，致使下情无法充分上达。为此，需要通过组织分权化、扁平化的改革措施，来使社区警察与警察首长的间产生积极的互动。例如，对社区警务执行成效“反馈”的沟通过程。社区警务的执行效果是否达到预先期望达到的目的，其效果最直接的要通过基层社区民警向上级进行反馈。通过社区民警对群众接受服务时的观感的反馈，可作为修正新政策或新程序的依据。就组织外部沟通来说，则可以定期开展创建安全社区宣传月、宣传周活动，充分利用闭路电视、社区板报、宣传材料、专题板报等多种形式，扩大宣传覆盖面，争取群众对社区治安工作的理解和支持；可以通过定期接待群众走访，及时向群众报告工作情况，虚心接受群众的监督；还可以通过设立警民联系箱、联系簿，发放警民联系卡，公布联系电话，积极开展便民服务，如代办户口、身份证，提供法律咨询等，为群众排忧解难。而且，社区民警与社区群众的沟通应该是双向的，为了解决社区民警“下沉”带来的管理和工作考评问题，增强社区警务工作的透明度，可成立“社区治安协商工作会”等类似机构，由社区党组织、居委会牵头，居民代表参加。社区民警定期向协商工作会汇报工作，通报治安情况。协商工作会成员负责收集社区居民意见，反馈信息，并落实社区民警的民主监督和社区民警的业绩考评工作。

（五）推行绩效管理，提升社区民警的工作满足度和积极性

不论社区警务的组织领导、沟通及授权状况如何，如果执行者即社区民警没有主观意愿去执行这项政策，而只有应付、推诿的表现，那么社区警务的执行必然无法达到预期的效果。可以说，能否调动社区民警的工作态度和积极性，全力配合社区警务政策，是影响警务社区改革成效的关键因素。在实施社区警务后，有多数民警认为工作量比起“非”社区警务的工作量大，而现阶段绩效对组织而言，刑事案件破案率，是属于有形的数字表现，而社区警务由于其服务性绩效可能因“无形”的感受而被忽略。再加上现阶段基层民警工资水平普遍不高，许多贫困地区的警察工资经常被拖欠。这样的工资福利水平与社区民警每天的工作量相比显然不成比例，也影响到民警的工作积极性。所以要想民警积极的、主动的推动社区警务，就必须制定一套有效的绩效管理和奖励办法，以激励民警士气。

按照公安部确定的社区民警主要承担收集掌握情报信息、实有人口管理、治安管理、安全防范和服务群众等五项职责要求，各级公安机关要结合本地工作实际，坚持客观、公正、合理的原则，细化分解民警的工作任务，精心制定并在实践中不断完善社区警务工作考评办法。要把宣传、发动、组织群众参与治安防范工作作为民警的一项基本功，以是否会做群众工作和群众工作的效果如何作为衡量社区民警工作好坏的重要标准之一，纳入工作考核，坚决防止社区警务工作机关化的倾向。要实行综合评估，注重工作效果，不考核或少考核工作过程，坚决纠正“重指标，轻实效”、“唯数字论”的误区。要把可防性案件、治安案件、人口犯罪率和提供犯罪线索作为考核社区民警工作实绩的主要内容，考核分值应与破案、打击处理等同，引导社区民警积极主动地搞好防范控制工作。要建立和实行倒查和责任追究制度，对社区发生的案件、重大治安案件、事故等，要在事后组织人员反过来检查社区在防范管理中存在哪些漏洞，分清责任，将其作为重要内容之一纳入社区民警的考核成绩，并及时兑现奖惩。

我们常说：“警力有限，民力无穷”，而“社区警务”就是引进民力最有效的方法。只要我们在不断健全公安工作组织与程序法制的同时，能够注重修正传统官僚组织的机械式运作方式，辅之以分权警务、授权基层、上下沟通、扩大参与激励士气等策略，通过“社区警务”和全新警务理念的推进，必将真正实现警民合力推动我国社会治安转变的新局面，使我国公安工作步入一个全新阶段。