试析新中国第一届中央人民政府与我国政治现代化的进程

摘要：1949年中华人民共和国的诞生是中国政治迈向现代化的伟大开端。在第一届中央人民政府的筹建和政府管理中，周恩来发挥了极其重要的作用。他精心筹备了组织机构和主要人选，确定了行政原则，制定了各项规章制度。新中国第一届中央人民政府吸纳了各界有代表性的爱国民主人士，提高了我国政治体系的制度化水平，确定了民主政治的发展方向，重塑了国家认同，开启了兼容和谐的政治文化，对推进我国政治现代化进程产生了深刻影响。 关键词：政治现代化；第一届政府；新中国；周恩来 1949年中华人民共和国的诞生，是人类历史上一件具有重要政治意义的大事，也是中国政治迈向现代化的伟大开端。周恩来领导下的第一届中央人民政府的筹备组建和正式运转，吸纳了社会各界精英、重塑了国家认同，使我国经济得到了迅速的恢复和发展，提高了我国政治体系的制度化水平，为我国此后的政治发展和社会改革奠定了基础。这可以被看做是我国政治现代化的发轫，对后世产生了深刻影响。考察新中国第一届中央人民政府的成立在我国政治现代化进程中的作用，能够使我们对我国政治现代化进程有一个更清晰的认识，对我们正在进行的政治体制改革特别是行政管理体制改革具有重要意义。 一、新中国第一届中央人民政府的筹建与正式成立 周恩来被任命为中华人民共和国中央人民政府政务院总理后，亟需解决的任务就是选拔各方面人才、迅速筹组中央人民政府下属的各部委办、建立起一个精明强干的领导班子，唯有如此才能有效领导各级政权的建设和全国各地的经济恢复工作。在新中国第一届中央人民政府的筹备过程中，周恩来为确定一个协调各方、细致周到的人事任命方案，煞费苦心。经过慎重考虑，周恩来在与毛泽东研究后决定，撤销华北人民政府，以之作为中央人民政府的基础。他们参考华北政府的设置和行政管理经验，扩充政务院各个部门，并从其他大行政区陆续抽调一部分得力的干部来充实和加强政务院各部委。 在物色政务院及下属的委、部、院、署等主要负责人时，为体现各民主党派共同协商、共同治国的精神，周恩来为恰当安排亲共的民主人士的职务做了大量的细致工作，有些甚至是具体的说服动员工作。如著名民主人士黄炎培、梁希，国民党著名将军傅作义，参加过辛亥革命首义的老同盟会会员李书城等都在周恩来的工作下出任第一届中央人民政府的公职。 经过周密考虑、多方物色之后，中华人民共和国中央人民政府委员会于1949年10月19日举行第三次会议，正式宣布了周恩来以中央人民政府委员会名义亲自确定的各机构负责人名单。 在1949年10月21日召开的政务院第一次（政务）扩大会议上，周恩来宣布政务院的成立，并做了《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》的报告，详细论述了政务院的组织形式、人事安排、干部来源及当前的工作等问题[1]。他说明了政务院及下属的4个委员会和30个行政部门的分工原则和各自职责，要求各部门立即着手进行新中国的各项内政外交事务，让新建的国家机器正式运转起来。政务院所属各机关在第一次政务会议后，各自投入紧张的筹建工作，并于1949年11月1日起开始对外办公。 二、周恩来为新中国第一届中央人民政府建设做出的特殊贡献 组建新中国第一届中央人民政府是一个十分复杂的过程。中国共产党刚刚取得执政地位，国民党的旧官僚政府体系已被摧毁，需要建立一个全新的现代化的政府管理体系。当时中共没有可资利用的行政资源和执掌全国政权的经验。从各政府部门的设置、主要领导的配置、各项规章制度的建立，到政府职能的履行，都是由周恩来精心安排和具体领导的。他为新中国第一届中央人民政府的筹备、建立和正常运转做出了不可磨灭的特殊贡献。 （一）行政原则的严格确立 一个政府在成立之初，首先要确立的是行政原则。行政原则是政府在一定的指导思想下展开工作行为准则。是为大多数人服务，还是只为少数上层人士服务？是崇尚高效清廉和人民监督，还是中饱私囊和高高在上？由周恩来亲自负责组建的第一届中央人民政府，一开始就严格确立了全心全意为人民服务的宗旨，真正建成了一个民主、清廉和高效的政府。 首先，身兼政务院总理和外交部长、中共中央副主席、中央军委副主席、全国政协第一副主席的周恩来以身作则，日夜操劳、勤勤恳恳，任劳任怨地为国家和人民辛勤工作，为新成立的政府全体工作人员做了一个很好的示范。周恩来指出：“为人民服务就是要为中国人民的最高利益服务，也就是说，要照顾到最大多数人民的最大利益”[2]。他主张要“面向群众。不仅要教育群众，还要向群众学习。因为领导者本身知识还不完全，经验还不够，领导地位并不能使你得到知识和经验，所以要面向群众，汲取群众经验，十分必要”[3]。 其次，周恩来对各级干部要求很严，对行政效率要求很高。他曾说过，“党的路线、政策再好，如果执行的业务部门给阻塞住了，那就是把党和群众隔开了”[4]。他要求各部门必须改进工作方法，提高效率，工作一定要雷厉风行，认真负责。他多次教导各级干部只要看准了、决定了的事情，说干就干，不能拖拖拉拉。对于重大的、紧急的，特别是关系国家发展和安全的大事，应当分秒必争。 （二）各方人事的妥善安排 人事安排向来被认为是政治的核心部分。中华人民共和国第一届中央人民政府与此前和其后的历届政府相比，是一个容纳了最多爱国民主党派和各界进步人士的高素质、高效率、精明强干的政府。在周恩来的精心安排下，各民主党派主要负责人、社会知名人士多被安排进了中央人民政府及地方各级领导机构。从当时中央人民政府最高领导层看，6名副主席中就有3人（宋庆龄、李济深、张澜）是党外人士。在中央人民政府的56名委员中，党外人士27名，所占比例近50％。政务院的人事安排也充分体现了这一特点。4名副总理中，党外人士2名（郭沫若、黄炎培）。15名政务委员中，党外人士9人（谭平山、章伯钧、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍宏）。在政务院所辖4个委、30个部级机构中担任正职的中共党外人士达14人，其所担任的职务分别是：文化教育委员会主任、人民监察委员会主任、轻工业部部长、邮电部部长、农业部部长、交通部部长、林垦部部长、水利部部长、文化部部长、教育部部长、卫生部部长、司法部部长、华侨事务委员会主任、科学院院长、出版总署署长[5]。 周恩来组建第一届中央人民政府中这种广纳民主人士参政执政的做法，体现了中国共产党建立政权之初，一种广纳贤士、胸怀坦荡的蓬勃发展的态势，受到了中国大陆各界人士、各民主党派的拥护和赞扬，调动了大多数人建设新中国的积极性，为我国的政治现代化和经济现代化建设打下了坚实基础。 （三）监察制度的正式设置 制度的设计是否科学，运转是否合理，在于各方面的政治要素是否处于和谐的状态。制度的健全，官员能够依法履行职务，需要有健全的监督体制。在第一届政府机构的设置中，专门设置了人民监察委员会，其地位高于部级，请著名民主人士谭平山任主任。周恩来在解释这个机构的目的时说：“是为了建立监察制度，监察行政部门，如公务人员是否执行了政府的决议和政策，是否有贪污腐化等情形”[6]，并就其职责进行了如下规定：1.监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家之利益，并纠举其中之违法失职的机关和人员；2.指导全国各级监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行；3.接受处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告[7]。

周恩来不但精心设计政务院的组织机构，而且高度重视制度和法制建设。他在政务院成立的第一次政务会议上，就提出组织各种专门小组，要起草政务院所属各部门的组织通则。新中国诞生后很短时间里，政务院多次开会，除了决定和处理日常工作外，抓紧讨论通过了有关政权建设的组织通则和工作制度。在周恩来领导下，政府机构从中央到地方，设置合理；人员配备得当，纪律约束严格，规章制度健全。各部门各司其职，绝大多数工作人员勤勤恳恳，不但兢兢业业地完成好本职工作，而且能够及时沟通、相互配合，团结协作。与国民党时代相比，新中国各级政府机关的面貌焕然一新，行政效率大大提高。

（四）推动了政治文化的现代化进程 作为政治生活的重要方面，政治文化的现代化是衡量政治现代化程度的重要指标。新中国第一届中央人民政府的组建和有效运转，对我国传统政治文化的革新有着不可忽视的作用。它从两个方面推动了我国政治文化的现代化进程。 一方面，民主思想和法制观念得以广泛传播，人民成为国家的主人和政治的主体。新中国第一届中央人民政府的机构设置遵循的是为人民服务的原则，广大人民群众第一次成为了政治的主体，成为了国家的主人。新中国成立前，社会上的主流政治文化是地域性政治文化或顺从型政治文化[13]，人民群众在现实生活中被限制在狭小的空间内，被动地服从政府的管制，没有自己的政治意愿，也没有参与政治的途径。在这种政治文化环境中，民众毫无民主自由权利。新中国成立后，伴随着中央人民政府的建立，顺从型政治文化开始转变为参与型政治文化。民众逐渐意识到自身在政治中的重要地位和作用并开始积极参与政治。 另一方面，和谐开放的政治文化氛围开始孕育。新中国第一届中央人民政府吸收和使用了大量非共产党员参与政府重要工作，体现了共产党领导下新一届中央人民政府的容纳力和开阔的心胸。在实际政府运作过程中，周恩来以身作则的民主作风，各界爱国民主人士的积极宣言献策、共产党干部的虚心听取各方意见，共同酿成了新中国建立初期和谐、民主、开放的政治文化氛围。周恩来决策时总能够集思广益，使各部门间配合密切，使背景不同干部和谐共事。中央人民政府的这种和谐民主作风，也促进了社会上和谐局面的形成。在共产党和第一届中央人民政府的领导下，新中国建立前相互冲突的各种政治文化，很快融合成为共同的社会主义政治文化。