【连载】“互联网+政府”会“+”出怎样的火花？

()导读：与许多产业部门相比，中国政府较早就实现了与互联网的连接。1999年，中国政府正式开始“触网”。当时由中国邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心牵头，40多家中央部委联合发起了“政府上网工程”，得到了全国各地、各级政府的广泛支持。自此，政府网站作为永不落幕的政府窗口成为中国政府管理和政治发展中一道亮丽的风景线。

中国各级政府网站通常以“gov.cn”作为域名后缀。根据中国互联网络信息中心的数据，1998年终时只有982家以“gov.cn”为域名后缀的网站，而到2014年底，以“gov.cn”为域名后缀的政府网站数量已经达到了5.7万家，是15年前的12倍。从中央部委到乡镇一级的政府部门，甚至一些地方的街道办事处也都有自己的网站。虽然各级、各地政府网站发展水平不一，但是拥有一个本地或者本部门的网站门户是中国政府管理中的新常态。

我想，站在互联网+的风口上顺势而为，会使中国经济飞起来。”3月5日，李克强总理在政府工作报告中首次提出制定“互联网+”行动计划，并正式确立其为国家战略。互联网已经逐渐跳出一个行业的范畴，正成为国民经济的一大新引擎。

响应总理号召，中国电子商务研究中心在全国各大智库中率先出版“互联网”智库系列图书，本文摘选自全国首部详解“互联网+”理论框架的实践著作——《互联网+：跨界与融合》(www.100ec.cn/detail--6249575.html)。据目前全国新华书店、机场中信书店，天猫、京东、当当、亚马逊中国、苏宁易购、淘宝、微店、拍拍各大O2O渠道全线热销中，位居畅销书排行榜前列。

本书作者团队汇聚了国内一线互联网+领域权威专家，包括免费论文下载中心主任曹磊、易观国际互联网+研究院长陈灿、北京大学政府管理学院副教授黄璜、互联网金融专家郭勤贵律师、传统企业转型专家卢彦联合编著，堪称“豪华”，本书是首部真正意义上讲解从“互联网+”的理论与框架到产业、企业实践的专著。以下是本书抢先试读：

图 1997-2014年以gov.cn为域名后缀的中国政府网站数量

数据来源：中国互联网络信息中心(CNNIC)

在北大网络与信息系统研究所研制的“中国Web信息博物馆”(http://www.infomall.cn/)网站上可以浏览到自2002年至今的90亿个网页。从中可以搜索到2002年1月18日的“中国政府网”首页，网页上包括了政府新闻、政府上网动态、各地新闻、重大活动公告、最新信息以及导航中心等栏目。虽然与现在相比该网站十分简陋，然而却是中国政府连接互联网的最早见证。最初的政府网站只是一个与官方媒体、白皮书、政府公告、政府公报等传统政府信息传播媒介并列的在互联网上的一个延伸。2000年，中国网民的数量只有2250万，能够在互联网上浏览政府信息的人并不多。不过那个年代的理论界已经提出要以社会公众为中心，利用互联网为社会公众提供优质的公共服务，为此要重组政府的组织结构，优化政府部门的业务流程，使之更好地适应互联网上的公共服务需求。本章节出选自免费论文下载中心出版的”互联网+“智库系列丛书第一部《“互联网+”：跨界与融合》。

在全球公共管理和电子政务发展潮流的推动下，政府网站的功能从新闻动态发布逐步发展到可以为社会公众和企业提供在线办事服务。足不出户便可以办理、办结与政府打交道的各类事务，是当时对政府网站和电子政务未来发展的美好愿望。最初在线事务只能提供表单下载功能，后来逐步升级到可以双向互动的阶段，公众或企业不仅可以从网站上下载资料，还可以通过网站提交他们的申请。发展到现在，政府网站可以提供更加便捷、丰富的功能，公众或企业可以直接在网页上填报相关信息，这些信息会自动存储到政府的数据库中，进而可以直接为网站“后台”的管理、分析和决策所使用。

在政府网站内容与功能设计的背后是政府形象的营销。良好的政府形象是政府的优良“资产”，是增强政府公信力和提高执政能力的重要保障。政府网站是政府在互联网上的“脸面”，网站的“美”与“丑”便会被联系到政府的形象上。由于网站更容易被观察和衡量，也就会成为政府形象的直接代表。富有经验的政府部门会努力将网站打造成为一张精美的互联网名片。

如果说上述技术与能力的演变仍然是在传统政府管理框架下的一种适应性调整，那么围绕计算和网络技术的创新，政府治理模式的转型则意味着政府与互联网之间更加深入的融合。

转型最初是在政府内部展开的。政府内部的组织架构与业务流程在技术的帮助下实现重新的设计。早在20世纪90年代初，美国联邦税务局便在网络应用的基础上，将原来全国10个征收中心减少到4个就能处理全国的纳税申报。计算和网络技术的普及促使组织架构趋于扁平化、集约化。在纵向上，传统治理中多层级结构可以逐步被压缩，以减小行政规模，降低行政成本。在横向上，“一站式”政府网站服务平台让社会公众只需要访问一个网站就能够办理、办结原先需要和多个政府部门来回打交道的政务服务。业务流程的重新设计显著地改进了公众与政府打交道时的效率。北京市早在2005年建设“网上审批市级平台”时便已经提出，要将分散在各部门的相关联的审批事项联系在一起，建立政府部门间的协调联动机制，为公民和企业提供“一口申报、多口使用，一次申报、多次使用”的在线服务。

社区治理与互联网的融合作为基层社会管理创新模式正在许多地方展开。比如，上海市徐汇区于2012年率先探索了街镇社区事务受理服务中心“受理事项全程公开”，使居民能在网上可以对办理事项进行全程跟踪，实现了受理服务中心工作的便捷化和透明化。同时还在全上海市试点“一口受理、全区通办、全程公开、智能社工、延伸服务”，带动了整个社区服务和社区治理模式的重构。

虽然政府内部架构的重组面临重重障碍，但是现有工作正在逐步推进。2014年，国务院办公厅发布了57号文件《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》。该文件特别指出，要推进政府网站的集约化建设，在确保安全的前提下，原则上由各省(区、市)建设本地区统一的政府网站技术平台，计划单列市、副省级城市和有条件的地级市可单独建立技术平台；市、县两级政府利用上级政府网站技术平台开办政府网站；县级政府各部门、乡镇政府(街道办事处)不再单独建设政府网站，只负责向上级政府网站技术平台的相应子站、栏目、频道等提供信息内容，而整个网站的编辑集成、技术安全、运维保障等则由上级政府网站承担。这项政策如果能够得以顺利实施，不仅意味着中国各级政府网站技术平台的力量将大幅得到提升，更重要的是将为未来跨层级、跨部门的信息共享、政务协同，乃至为政府组织架构和职能结构的改革设计奠定关键的技术基础。

进一步的转型拓展到了政府之外。当代各国政府已经深刻地认识到，要解决日益复杂的治理问题，政府不是也不能是唯一的公共服务提供者。政府需要与私营部门、民间团体和社会公众等其他社会主体合作，共同治理社会公共事务。

联合国经济和社会事务部一直大力倡导电子政务，并将政府网站的发展水平作为衡量电子政务绩效的重要指标。在其2001年的全球电子政务调查报告中将电子政务发展的最高阶段称之为“无缝隙(Seamless)”阶段，即实现基于互联网政府网站的跨部门集成服务。而在2003年的调查报告中则使用“网络型(Networked)”一词代替了“无缝隙”，旨在说明电子政务除了上述跨部门服务集成之外，还应为公民利用互联网参与公共事务提供技术上的便利，充分发挥政府之外的其他社会主体在公共治理中的积极作用，促进网络型治理模式的发展。在最新的2014年报告中，他们更加强调“整体政府”的概念和在国家层面进行的协同治理，在政府内部、政府部门之间，以及与企业、民间团体和社会公众的合作中使用新技术，创新性的建立高效、协调、合作和问责的公共政策的技术和制度框架，在各地区或者国家间建立跨部门、跨组织、跨地域的电子服务体系，向公众提供更加富有价值的公共服务。

在上述种种调适与转型中，不难看出政府利用互联网革新政治传播手段的重大努力。互联网兴起之前的政治传播，无论是在政府体系内部还是在政府与社会公众之间，主要依附于层级化的庞大政府组织和传统的信息媒介技术，不仅效率低而无法适应快速变化的社会环境，信息在传播过程中也常常会失真走样。政府网站实现了扁平化的信息渠道，一方面能够让政府向社会传播的信息或者价值观迅速地实现普及化，另一方面公众借助于互联网和政府网站的政策参与和对话也有助于消解上下级政府之间的信息不对称：公众在互联网上对政策效果的民意反馈为上级政府把握下级政府的政策执行情况提供重要的信息，促进政策得以正确地贯彻落实。

永不落幕的政府网站不仅是政府走向互联网的开端，也是政府治理与互联网深度融合实现转型的舞台。随着移动互联网、大数据等技术创新的兴起，未来政府网站将创新性地结合这些新的技术，实现公共服务的个性化、智能化、一体化和多渠道化，促进实现互联网时代的良好治理。

微应用上的信息众筹

微博，具有传播速度快，影响范围大，使用门槛低，维护成本少等显著特点，这使其能够在兴起的短短几年内便迅速成为中国各级政府部门的“座上客”，开设政务微博在一时间成为一股潮流。新浪微博在2009年8月开始内部测试，2010年底，在新浪微博上开通账号的党政机构和公职人员总共只有552个，而到2014年底这个数字已经超过了13万。

2010~2014年新浪政务微博数量

数据来源：人民网舆情监测室《新浪政务微博报告》系列

变化的不仅仅是数字。如果说政府网站是政府在互联网上的门户，政务微博就好像政府网站的“派出所”。不过若是将政务微博对治理的意义仅仅理解为发布政务信息，就大大忽视了其中更重要的价值。与政府网站一样，微博及其代表的新一代网络应用推动了基于互联网的治理模式创新。

2010年12月12日，陈士渠在新浪微博上开通了账号。4年多后，他的新浪微博粉丝将近662万，这个数字和2014年末宁夏全自治区的常住人口相当。陈士渠的公职身份是中国公安部打拐办主任。这个部门的全称是公安部刑事侦查局打击拐卖妇女儿童犯罪办公室。他的粉丝中，不仅包括那些被拐卖的受害者和他们的家属，打拐志愿者，还有不少“微博大V”，更多的是数以百万计的网友。陈士渠也因此成为国内微博上最著名的公务员大“V”之一。在新浪微博出现之前，陈士渠曾经加入了一个民间自发组织的“宝贝回家”QQ群，想从中获取打拐的线索。正是在这个群里，他看到了来自社会的巨大力量，也为他日后开通微博与网民互动提供了信心。微博开通后，他每天都会在微博上关注最新消息，发布打拐工作的实时动态，与社会建立了更加密切的联系。对公众提交的每一条线索，打拐办都会部署核查。与他相呼应的是2011年1月25日中国社科院学者于建嵘教授也在新浪微博上开通了“随手拍照解救乞讨儿童”微博账号，号召网友凡是见到街头乞讨儿童就拍照或录像传到微博上并@这个账号。他希望借微博能够帮助寻找那些被拐卖的乞讨儿童。这个微博开通不久便接到来自众多网友提供的大量图片。而陈士渠的微博在3天之后也与这个微博有了互动。在陈士渠、于建嵘以及一些社会名流和广大网友的支持下，全社会打响了一场声势浩大的打击拐卖儿童的战役。“随手拍”也成为网络上一道美丽的风景。

2012年5月，河北省易县北岭东村有近千万斤的红薯滞销。河北省政府新闻办在人民网的官方微博“河北发布”上为此发出了求援微博，“汗滴苗下土，一年多辛苦。本想大丰收，谁料销路阻。红薯囤窖中，不敢刨出土。尚有千万斤，只买四毛五。可怜万户农，含泪求帮助”，呼吁广大网友帮助采购滞销的红薯，同时还公布了该县10个红薯高产村的采购电话。在其后短短一周时间内，滞销的红薯基本售罄。类似的情况在许多地方重演。2014年10月，甘肃礼县副县长潘喆通过个人微博上披露该县九图村苹果滞销，引发了众多电商、媒体、政务微博和网友的转发和订购，最终25万斤苹果在很短时间内卖光。@江西发布也通过微博呼吁网友购买江西省上饶县滞销的红薯，引发了网民、媒体和其他政务账号的接力转发。

在2014年首个南京大屠杀死难者国家公祭仪式期间，南京市本地的政务微博、媒体微博等都在国家公祭日当天将微博头像改为灰色，用一场互联网上的无声的集体行动表达对历史的追思与对逝者的缅怀，也告诫现实中的人们从苦难的痛感中珍视和平来之不易。

与政务微博相关的案例不胜枚举。与政府网站所不同，政务微博给人们带来的最直观的感受是政府与社会公众之间更加直接和频繁的互动。这种互动不是居高临下的权力宣示，也不是遥不可及的高层政治，往往涉及的是与民众生活密切相关的“小”事情。

北京大学政治学教授王丽萍提出，从世界不同国家的政治现状和发展趋势来看，人类社会似乎进入了一个“微政治时代”。在她的观察中，今天的政治已经与曾经很长时间主导人们政治生活的对理念、信仰、制度、权威等价值和相关命题的关切渐行渐远，而更多地表现为对民众日常生活的关注，或仅仅是对民众具体、细小甚至琐碎诉求和问题的回应。以微博为代表的微应用为这场微政治的变迁提供了舞台。如果说政务微博是不断加强的政府与社会互动的“形”，那么所谓“微政治”便是其“神”之所在。它们不仅是为政府能够更加直接面对社会提供了机会，更加重要的是，政府的治理模式在这种“微政治”的影响下正在发生改变。快速地回应、个性化的服务、植根于互联网的治理思维、与社会各界的密切合作，这些不仅是政府正在做的事情，而且正在形成一种不可抗拒的压力，各级政府必须顺应新一代互联网的发展并做出选择。

人民日报在评论“随手拍照解救乞讨儿童”微博时指出，“微博打拐”是民间力量参与社会建设的一块试金石，证明了社会力量可以帮助政府作为。当大众力量通过与专业机构协作，与政府部门进行良性互动，形成强大的合力，能够对社会建设起到重要作用。微博及新一代互联网不仅是信息输出和政治传播的机器，而且在动员社会力量，拓展社会行动方面也具有积极的工具意义。

由于微博更多地面向实际的民生问题，因此在微博上通常并不涉及过去那种为宏大国家战略服务的社会动员，然而也正如在打拐行动中所展示的，微博在互动传播方面的强大实力为“微政治”时代的社会动员提供了新的能力。微博不仅仅是计算机服务器上静静流淌的信息流，实际上是一种在政府与社会之间建立强关系的纽带，以及借助这个纽带实现动员与合作的力量。就如同电影中常常采用的手法，透过流动着的文字，将微博放在一个动态的时空中，我们便可以观察到围绕在这些微博周围的公安干警、志愿者、慈善机构、社会名流和广大网民等各种社会主体的积极行动。

在这个意义上，微博打拐等在新一代的互联网上具有标志性的意义。在政府和社会合作共同治理的大框架下，我们也看到了互联网如何深入地与政府治理手段的融合。在某种意义上，它符合所谓的互联网思维，也就是用信息“众筹”的模式来改善政府传统治理模式中的信息缺陷，在提高治理能力的同时，也获得社会广泛的认同与支持。

互联网是大数据之网

各行各业都在谈论大数据，政府也不除外。

2012年，时任广东省委书记的汪洋在地方视察时特地以“大数据”主题发表讲话，并向政府官员们推荐相关的书籍。

2014年6月，全国政协主席俞正声在北京主持了一场政协座谈会，专门邀请各方人士就“利用大数据技术提升政府治理能力”提出意见建议。

2014年7月，国务院总理李克强在地方考察时也指出：“不管是推进政府的简政放权，放管结合，还是推进新型工业化城镇化农业现代化，都要依靠大数据。”

2014年，有6次国务院常务会议的议题与大数据运用有关。

2015年，政府工作报告中特别点到“大数据”。

……

国外有学者专门考证了大数据(Big Data)一词最早出现在1998年。一家高技术公司的演示文稿(PPT)中提到了这个词，主要用于阐述目前的信息基础设施在大规模的数据条件下可能面临的压力。2001年，美国高德纳公司在一份报告中首次提出大数据是符合“3V”特征，也即规模性(Volume)、多样性(Variety)和高速性(Velocity)的数据集。其中数据量极为庞大是对大数据最直观的认识，只是不同行业和领域的人们对数据规模究竟是PB级(1PB=106GB)以上还是TB级(1TB=103GB)以上有不同的理解。

有人说，中国拥有全世界最大的“大数据”，因为中国拥有世界第一的人口。这么多人每天都在生产、消费、交流、运动等，在这些社会活动中每时每刻都在产生着海量的数据。比如，根据2014年12月16日公布的第三次全国经济普查结果，我国从事第二产业和第三产业活动的法人单位有1085.7万，有证照个体经营户有3279.1万，全国第二产业和第三产业法人单位从业人员3.56亿。公安部交通管理局的数据显示，2014年底全国机动车的总保有量达到2.64亿。

中国政府掌握了全社会80%的信息资源，这是一个似乎无从查考却又广为流传的数据。虽然其精确性不得而知，但是政府的确拥有强大的公共财力获取和生产庞大的数据资源。这些数据可能是对自然世界中的各种要素的状态和运动的记录，比如说气象数据、地理数据、天文数据等；也可能是对社会中人们的各种行为和活动的记录。比如，在我国政府拥有着庞大的人事档案资料，每个人从出生到工作，人生中的重要经历都会记录在这些档案中。再比如，企业数据、机动车数据等与政府行政职能相关的各种数据以及各种经济统计数据等。

这些数据是大数据吗？政府并非到二十一世纪才拥有上述数据，不过这些数据除了本身所代表的意义之外，比如提供了某个人的经历或者某个企业的经营信息，并没有给政府的管理和决策带来额外的价值。因为这些数据是不可分析的数据。数据是什么？抽象地来说，在政府管理活动中，数据是基于政府管理的需要而产生的，能够描述管理对象特征或行为的符号标识。比如，我们通常会记录人的姓名、性别等特征作为人事管理的数据。没有被数字化的数据以传统的存储介质，比如纸张等，存储在仓库或者壁柜里。在这些“原始”的数据介质上，无法实现数据的整合、关联和分析。在这个意义上，这些数据不是大数据，它们除了作为一种政府管理对象的抽象符号之外，并不能为人们提供更多的价值。

互联网的出现改变了传统的数据格局。直观上，互联网实现了人类发展历史上最广泛的有形化连接。无论是政府、企业还是社会公众的计算机都连接在互相连通的网络上。虽然网络上绝大部分的内容服务器仍然是由政府和企业来管理，但是互联网实现了一个庞大而开放的数据系统，社会所有人都能够通过连接互联网而获得大量的数据。这改变了数据主要集中在政府和企业手中的状况，它们对数据的垄断权在一定程度上被消解了。

在发展的层面上，互联网是一种整体的社会转型。阿里研究院在最新的一份报告中指出，“互联网+”的本质是传统产业在线化、数据化。这个观点无疑清晰地说明了这种社会转型的本质。从广义的产业上来说，政府管理也属于服务产业，政府决策与管理的在线化、数据化也将是互联网所引导的社会大转型的一部分。1962年，哈佛大学社会学家丹尼尔•贝尔在其名著《后工业社会的来临》中曾经预测性地概括了未来社会的五大特征，其中特别提到了政策制定将向智能化发展。所谓智能化就是用规则系统(解决问题的规则)来代替直观的判断。在他看来，直观的决策判断往往只涉及少数的变量，而当需要对大量相互联系，相互作用的决策变量进行分析，就有赖于以现代决策理论和信息技术为核心的智能化。在今天看来，互联网所带来的社会数据化正在与政策制定的智能化融为一体。当代政府面临越来越大的社会和环境压力，因此必须提高自己制定政策的能力。如果说决策是信息的函数，那么政策制定无疑需要大量的信息和数据。随着信息技术的广泛应用，尤其是互联网和社交网络的普及，无论是政府、企业还是社会公众，在信息系统中的行为都可以转化为数据并被记录和跟踪。这些数据是大数据。大数据意味着政策制定面临越来越多的数据，它们会为政府决策带来可观的收益。

图 部分产业部门从大数据中获益的指标位置

数据来源：麦肯锡报告《Big data: The next frontierfor innovation， competition，and productivity》

决策智能化可以利用的数据来源是多方面的，既可能来自于政府自己的信息系统，也可能从市场上的商业系统中获取。

三十年的电子政务建设为政府提供了各种各样用于业务管理的系统。这些系统中包括与大型公共工程相关的信息系统，比如水利信息系统、矿产资源信息系统、交通信息系统等；也包括用于社会管理的业务信息系统，比如人口数据库系统、法人数据库系统，以及各类监管系统、行政审批系统等，这些系统可以主动采集社会活动数据或者由社会公众、企业等在和政府打交道时向系统提交相关的数据。历经多年运行后这些系统都存有大量的业务管理数据，现在的工作是要让这些系统能够相互连接，数据要能够共享，从而发挥更大的效益。

2015年3月10日，国务院办公厅发布了12号文件《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》，其中专门以一个章节内容(共八个章节)要求“运用互联网和大数据技术，依托在线审批监管平台，实现‘制度+技术’的有效监管”。其中特别提到，“有关部门要通过在线审批监管平台实时交换项目信息，实现部门间网络联通和信息共享”，“要依据项目单位在线报备的项目信息，主动提供相关政策支持和大数据信息等服务”。

来自市场上的商业系统也是政府决策大数据的重要来源。一些特大型商业系统中的平台数据可能比政府统计部门的数据在时效性上要更加及时。比如大型电子商务企业掌握了网上交易的实时数据，这些数据反映了当前国内商品交易的基本面。传统的政府统计手段无论在时效性、准确性、精确性等方面都已经无法与这些特大型商业系统相比。因此政府的经济部门如果能与这些特大型商业系统建立数据方面的合作，将有助于政府对经济形势变化做出更快速地反应。

另一方面，各种基于互联网的开放商业系统可以为公共决策者提供关于公众社会行为和政策需求的更加精确和全面的数据。人们在开放的互联网系统中最关注的内容是什么？他们都在搜索什么？这些都反映了社会公众的真实状况。互联网上已经提供了一些工具记录广大互联网用户在网上的搜索模式，比如google trends、百度指数等。

基于互联网的开放系统可以为政府政策议程提供新的问题来源。在传统政策议程中，除突发性事件外，大众媒介在决定哪些社会问题是重要或者应当优先获得政策决策者的关注的过程中扮演了极其重要的角色。基于互联网的开放系统则改变了传统的规则。这表现在两个方面。一个方面是，整个社会的信息结构扁平化了，社会公众与政府决策者之间的信息接触变得更加直接和频繁。另一个方面更为重要的是，问题不是被选择出来的，而是在网络互动中“涌现”出来的。

涌现，是复杂系统研究中的一个核心词汇，它被用来描述宏观运动无法从微观行为中直接导出的现象。这意味着一些一开始并不起眼的小事件可能在互联网中演变成大的事件。而之所以出现这种现象，并非是因为互联网在物理上的复杂性，实际上互联网在物理上相对并不复杂。归根到底是因为互联网上的数据和信息之间发生着意义上的关联，而网络为这种关联提供了必要的技术和平台。这恰恰是大数据的结果。

对于政府而言，尽早把握互联网上数据运动的规律要比被动接受各种突然涌现的结果要理性得多。因此基于互联网开放系统的舆情监测系统已经成为各部门、各地区的重要治理工具。舆情监测系统通常是围绕特定社会事件的发生、发展和变化，监测社会民众在网络上对公共部门产生和持有的某种社会政治态度，会按照一定的规则和算法在互联网上纷繁复杂的数据中将用户所关注的信息抓取出来，并通过技术梳理总结出与用户需求相匹配的舆情信息。

基于互联网的开放系统可以为政策评价提供新的方法。政府制定的政策好不好，有没有达到目标，社会公众是否满意，要回答这些问题就需要对政府已经制定的政策进行评估或者评价。传统对政策的正式评价主要依赖于特定机构的支持，比如半官方的或者非官方的研究机构通过特定的方法对公共政策进行评价。与这些评价相比，社会公众对政策的评价缺乏特定的技术支持和充分的信息，但是正如市场价格能够反映真实的市场需求一样，社会评价实际上也相对更加能够真实地反映政策的实际效果。如果社会公众能够在网络中公开发表他们对特定政策的意见，那么这些数据都可以为政策评价过程所使用。从大数据中获取政策评价信息，无疑将大大促进政府决策的效益提升。

基于互联网的大数据，政府还可以显著的提高公共服务的质量。公众在利用互联网与政府打交道时，总是需要提交各种各样的表单。有些基本数据总是在各种表单中被反复填写。如果利用过去的数据可以对这些表单进行预处理，提前填写好一些基本数据，那么显然可以大大提高公众获得服务的效率。瑞典税务机构在税务申报方面已经提供了类似的服务。这种预处理服务只是更广泛的知识支持服务的简化版。更有价值的是，利用既往的大数据为社会公众在填写表单或者获取其他服务时提供知识方面的帮助。比如，有关政府部门为公众提供了标准化的民事合同范本，但是公众在使用时仍然面临经验和知识方面的障碍。在线的合同支持服务可以针对合同中各种条款提供知识支持，这有赖于对过去大量合同数据的知识挖掘。

大数据还可以有助于提高政府部门对他们的服务对象进行细化，从而能够有针对性地提供公共服务。税务机构也可以利用大数据来细分纳税主体，为纳税主体提供量身订制的服务，以满足个性化需求，同时可以提高风险分析、识别能力，通过区分不同等级的税法遵从度以及其他特征，采取相应措施降低执法风险和纳税人涉税风险。而麦肯锡的一项研究发现，德国联邦劳工局使用大数据来细分事业人群，提供有针对性的服务，在降低失业率的同时还大幅降低了就业促进政策的可支配预算。如下图所示。

图 德国2003-2010就业促进政策可支配预算与失业人口变化

数据来源：麦肯锡报告《Big data: The next frontierfor innovation， competition，and productivity》

在互联网和信息系统中，万物归一，一切皆为数据。也正是如此，在互联网上，原先在各种不同领域和空间中的主体和行为可以被深度地融合在一起，共同创造价值。大数据不是一种时尚，也不只是大的数据集。大数据的实质是一种能力，是从高度关联的数据中获取知识和价值的能力。如果说物理层的互联网只是实现了不同主体在物理层面的连接，那么流淌在这个网络上的数据则实现了价值层面的连接。在这个意义上，互联网是数据之网。政府在这场以互联的数据网络为中心的变革中将如何实现自己的价值？这需要不断从大数据中去寻求答案。本章节出选自免费论文下载中心出版的”互联网+“智库系列丛书第一部《“互联网+”：跨界与融合》。

数据开放创造新价值

在互联网时代，政府将更加关注数据的价值。数据价值包含了两个基本的方面。一个方面是如何利用数据，包括政府自身的数据资源和社会数据、互联网数据等，为政府的决策制定服务，这是上一节的话题。另一个方面是如何将政府拥有的大量数据资源开放给社会，让更多的私人部门来参与这些数据的开发和利用，从而提高这些数据的价值。这被称作开放政府数据，目的是为了通过免费地使用政府数据推进经济发展，促进社会创新和就业，更好地满足公众需求。

政府数据开放与政府信息公开存在一定程度的差别。政府信息公开建立在信息层面上。信息本身已经包含了一定的意义。信息公开是为了保障公民对政治发展和政府管理活动的知情权，促进公民的民主参与，促进政府治理的透明化。开放政府数据则建立在数据层面上。由于数据通常只是对某种自然属性或者社会状态的客观描述，因此数据开放的最终目的是为了能够让政府之外的社会主体能够从政府拥有的这些数据中挖掘出新的价值，从而产生实在的效益。

政府拥有庞大的数据，对这些数据的开发与利用并不一定要政府来完成。过去政府数据被看作公共资产，而政府代表公众保管这些数据。虽然这些数据可以为政府的决策与管理服务，但是政府实际上没有足够的意愿、需求和能力利用这些数据来创造更大的价值。而另一方面，各种私营部门和公众却常常对这些数据有着很大的需求，因为这些数据可以帮助他们获得更加精确和准确的信息，他们也可以利用这些数据实现创新，产生新的价值。不过如果由私营部门自己来生产这些数据，显然需要支付相当高的成本。因此政府将数据向全社会免费开放，不仅有助于提高政府的透明度，更重要的是可以降低数据的社会生产中产生的重复成本，提高数据的利用价值，促进经济和社会创新性的发展。

开放数据运动兴起于美国，理论上与政府信息公开、开放政府、透明政府等当代公共管理理论一脉相承。美国在信息公开方面已经有了200多年的发展历史。

1997年，美国联邦政府建立了FedStats.gov网(www.fedstats.gov)向全社会公布了100余个美国联邦政府机构主页的链接，人们可以方便地进入到各政府机构的主页来查找他们所需要的各类公共数据，如经济数据、人口趋势数据、教育数据、公共卫生数据等。十年后，也就是2007年，根据《联邦资金问责和透明法案》，美国预算管理办公室建立了一个单一的搜索网站USAspending.gov，为公众免费提供查询联邦资金信息的平台。2009年，随着《开放政府指令》的颁布，美国又建立了Data.gov网站，集合了将近200个联邦政府不同部门、机构和组织的原始数据，并且无需授权向所有社会公众开放。截止到2015年3月底，Data.gov上已经有12万多个数据集。

现在世界各国纷纷加入了数据开放运动之中。截至2014年4月，已有63个国家制定了开放政府数据计划。八国集团签署了《开放数据宪章》，提出了开放数据的五大原则，即使开放数据成为规则、注重数据的质量和数量、数据应让所有人都可用、为改善治理能力发布数据、为激励创新发布数据。还明确了14个重点和高价值的开放领域，包括企业、犯罪与司法、地球观测、教育、能源与环境、财政与合同、地理空间、全球发展、政府问责与民主、健康、科学与研究、统计、社会流动性与福利、交通运输与基础设施。除美国外，英国、加拿大等国也均已承诺制定并发布数据分析工具和开放指引，保证不同机构之间的元数据能够一致。中国政府的开放数据运动也正在进行之中。在国家层面，由国家统计局主持的“国家数据网”(data.stats.gov.cn)于2013年9月上线，数据涵盖社会经济的方方面面，既包括国家统计局生产的数据，也包括各有关部委的数据，还与主要国际机构数据库网址实现了集成对接。

在地方层面，一些城市率先开展政府数据开放工作。北京市开设政府数据资源网(www.bjdata.gov.cn)，目前已有29个部门公布了400余个数据包，涵盖旅游、教育、交通、医疗等各个门类。上海的“上海政府数据服务网”(www.datashanghai.gov.cn)提供了9家试点单位的212个数据产品、30个数据应用可下载，涵盖地理位置、道路交通、公共服务、经济统计、资格资质、行政管理等六大领域。

广东省佛山市南海区在基层政府电子政务发展中始终走在前列。2014年5月30日，南海区成立了数据统筹局，试图将分散在各个部门的157个信息系统打通，实现政务数据的大融合，并运用大数据提升基层治理能力。到2014年底，该区已经实现了48个单位304个数据项共计14万多数据记录入库并供市民下载，涵盖城市建设、环境与资源保护、交通服务、劳动就业等17个主题领域。

开放本身并不是政府数据开放的目的，重要的是如何利用开放的数据实现创新，为经济社会生活服务。一个典型的例子是交通运输部海事局船舶自动识别系统(AIS)信息服务平台。这个平台在2015年2月4日上线运行。在过去的建设中，海事局已经积累了数以百亿计的AIS数据。利用这个平台，社会公众可以免费了解航行于我国沿海和内河水域船舶的实时动态数据，包括船舶实际位置、航速、港口信息、潮汐预测信息、气象信息等综合数据。该平台还可以为用户提供个性化定制服务，如自组船队进行跟踪管理，并将关注的船舶动态自动以邮件或短信方式发送提醒服务。利用这些数据，市场上则可以开发运营提供船舶位置、航行计划的服务性网站或者移动APP，为船东、货主、船舶代理、货运代理、船员及其家属，提供全面、准确、及时的船舶实时动态。

AIS信息服务平台船舶信息电子地图截图

图片来源：中国海事局AIS信息服务平台www.ais.msa.gov.cn/

开放，是社会发展的趋势。人类历史证明，无论是就宏观的经济和政治发展，还是从微观的技术与市场拓展，开放都意味着更大的包容性、更强的稳定性，更丰富的创新性以及更多样的价值。互联网本身就是开放的产物。从原始封闭的军事和科研网络开放成为覆盖全球的公共网络，互联网实现了全球信息和数据基础设施的开放与共享。互联网所带来的社会效益正是开放的效益。政府开放数据，不仅为这些庞大而被闲置的数据集寻找到了创新和增值的机会，更重要的是政府在数据开放的基础上可以与私营部门和社会公众建立更加密切的对话与合作关系，并因此实现治理中的共赢。

“互联网+”时代的治理

互联网+，不是一种简单的物理性的叠加，而是一种化学性的融合，是两种不同的“元素”相遇相生，形成的一种新“元素”。如果说过去的“政府上网”只是将“互联网”变成了政府部门用来传播价值、发布信息、提供服务的一个新的手段和新的机构，那么在“互联网+”时代，政府将走向全面融合的互联网化。融合不是一加一等于二，而是大于二，其中的关键是创新。创新的目的不是为了融合，而是为了促进民生、发展经济，实现更好的治理。

一国治理在于维护一种基本秩序以实现国家繁荣、稳定。有史以来，政府、市场和社群一直是治理中三种最基本的机制。这三种机制不是此消彼长，而是合作共生的关系。

开放的、共享的、无边界的互联网架构首先革命性地改变了社群的组织模式，然后是市场的组织模式。互联网络中的社群与市场具备了前所未有的巨大能量，但是在继承了传统社群和市场中的优与缺的同时，显然也带来了在传统社群与市场中未曾出现的新的“失灵”。

围绕工业时代的产业分工建立起来的，依托于行政区划边界和主体物理行为的科层化的政府治理模式与传统市场和社群治理模式达成了某种平衡。然而当面对新的市场和社群组织模式时，这种平衡便被打破了。一方面是，政府在一些公共产品和服务的供给方面与新的市场和社群模式相比明显地缺乏效率；另一方面，政府在面对新的市场和社群模式中所产生的新问题时却又表现出明显的能力不足。唯一的解决办法便是政府也自觉主动地接受互联网的重塑，在一个新的环境中调适、转型、改革，在创新中建立新的平衡。

建立新的平衡是一个动态的过程，在这个过程中必须坚持合作、共赢的精神。现在所有产业都在跨界，实际上这也意味着所有事物都没有(固定的)边界。政府也应当跨出传统的治理边界，在一个相互连接，彼此共生的环境中与其他的治理主体取长补短，携手共进。中国电子商务研究中心“互联网+”智库系列丛书已出版《互联网+：跨界与融合》、《互联网+：产业风口》与《互联网+：普惠金融》，本章节出选自免费论文下载中心出版的”互联网+“智库系列丛书第一部《“互联网+”：跨界与融合》。