改革发展中的劳动就业与工会的维权工作

Employment and the Work of Safeguarding Workers' Rights by Chinese TradeUnions

in the Transition of Reform and

党的“十六大”报告指出：“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。”[1]促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。工会作为劳动者切身利益的合法代表，维护职工就业权是首要的任务。面对客观的劳动就业局势，工会应当密切关注劳动就业的发展态势，积极协助政府做好就业和再就业工作，并在劳动就业方面提出并实施合理可行的相关主张。

一、改革发展中的劳动就业

中国是一个人口众多、劳动力资源丰富的国家。在经济结构调整的过程中，中国的就业压力十分沉重。党和政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务，特别是20世纪90年代中期以来，采取了一系列重大的改革举措。从建立社会主义市场经济体制的改革大目标看，我国在劳动就业方面取得的最突出的成就是初步形成了市场导向的就业机制，劳动就业市场化的进程在日益加快。

第一，就业方针及时调整。改革开放以来，我国在促进就业和培育发展劳动力市场方面取得了显著成就。1980年8月，政府将计划经济体制下的“统包统配”的就业方针调整为“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。为了适应新时期就业工作的需要，1998年，政府又明确提出了“要建立和完善市场就业机制，实现在国家政策指导下，劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业的方针。”

第二，就业规模不断扩大。1978年—2002年，中国人口总量增长了33.4%，同期城乡就业的总量从40152万人增长为73740万人。劳动就业总量增长了83.7%，24年总计增加就业人口33588万，其中城镇增加了15266万人[2]，充分显示了中国经济稳定增长，持续地创造劳动就业岗位的显著成就。与此同时，城乡就业结构、三大产业就业结构、城镇就业人员的所有制单位分布结构等均呈现出明显的市场就业特征。从三大产业就业结构看，已经从70.5∶17.3∶12.2转变为50.0∶22.3∶27.7。

第三，就业方式发生深刻变化。20世纪90年代后期，“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的方针成为促进劳动力市场发展的催化剂，逐步确立了劳动力市场供求主体的独立地位，劳动者通过公平竞争获得就业岗位。市场工资率逐步成为引导劳动力合理配置的价格信号。劳动力市场服务中介日益规范化。在就业市场化趋势中，我国逐渐形成了以劳动部门职业介绍机构为主干，以行业主管部门、社团组织及其他法人实体举办的职业介绍机构为补充，多层次、多类型、广覆盖的职业介绍服务体系。

第四，社会保障制度日趋完善。自20世纪80年代初开始，我国对社会保障制度进行了一系列改革。经过长期的探索和实践，我国已初步建立起以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障基金、保障制度日益规范化、管理服务逐步社会化的社会保障体系。

1998年以来，政府采取了“两个确保”的措施，即确保国企下岗职工的基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放。从1998—2001年，累计为2400万下岗职工发放基本生活保障金800多亿元，同时累计发放养老金6700多亿元[3]。为劳动力市场正常运行创造了良好的环境，增强了社会经济的有序性。

二、就业环境变化对工会工作的挑战

由于人口众多、劳动力资源丰富和经济结构调整等原因，中国面临巨大的就业压力。特别是加入WTO后，在劳动领域中出现了新的矛盾和问题。从劳动就业环境以及工会维护职工的合法权益的角度看，目前主要面临以下问题：

第一，劳动力供求矛盾突出，“强资本弱劳工”格局日趋明显。劳动力供给量大大超过劳动力需求量，这是中国劳动力市场运行中的首要问题。根据预测，仅在“十五”期间，城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4000万人。[4]也就是说，“十五”期间平均每年有1600万新增就业人口。然而，自20世纪90年代开始，国民经济增量对就业的拉动效应呈下降态势。根据统计资料计算，1980—1989年的就业弹性系数平均为0.35404，而1990—1999年已下降为0.16912(注：根据《中国统计年鉴2000》有关资料计算所得。)。同时，由于资本和技术密集程度的提高，经济发展对就业的拉动力减弱，下岗职工的再就业率亦不断下降：1998年为50%，1999年为42%，2000年为35.4%，2001年为30.6%[5]。受人口增长等原因的影响，我国劳动力供求总量的矛盾在短期内难以克服，因而劳动力供给一方在劳动关系中基本处于被动的劣势地位。“入世”后，我国将大幅度削减关税，大范围开放国内市场，中国的民族产业将受到巨大冲击。在产业结构转换过程中，将会进一步强化劳动力供给方的弱势地位，劳动力供求双方实力不均衡的现象日趋严重。在此背景下，正在形成中国的“强资本，弱劳工”格局并有加剧趋势，更加需要工会组织代表职工，特别是代表其中的弱势群体的利益。

第二，就业结构性矛盾严重，弱势劳工群体问题凸显。虽然建国后我国劳动力的素质有了较大的提高，但是整体的文化技术水平仍然很低。目前，劳动力总量过剩与劳动力局部有效供应不足同时并存，劳动力供求的结构性矛盾日益明显。一方面，由于劳动者的择业愿望、职业素质与社会需求不一致，一些高新技术产业部门岗位空缺，训练有素的技术人才难以寻觅；另一方面，普通劳动力供大于求，劳动者求职困难。与之同时，一些传统行业和苦、累、脏的工种出现招工难，为维持正常生产，企业不得不大量雇佣农民工，城里人失业和农民工进城务工的状况进一步加剧了城镇劳动力供求结构性失调的局面。

一部分年龄偏大、素质较低、技能落后的职工，包括农民工成为劳动群体中的弱势群体，面对日益激烈的劳动力市场竞争，他们往往没有能力保护自己，迫切需要工会组织代表他们的利益。在这方面，值得工会高度关注并认真研究的问题是，面对大批农业剩余劳动力涌向城镇后对城镇造成的就业压力，特别是廉价的农民工对在业劳动者就业岗位的冲击，工会如何维护职工的切身利益。同时，由于农民工具有“工资要求低，吃苦耐劳”等特点，企业遵循“利润最大化，成本最低化”的原则，在同一层次的劳动力中会首选农民工，因此，劳工群体内部的这一“向下竞争”的现实迫切需要中国工会坚持“哪里有职工哪里就要组建工会”的原则，加快工会组建的步伐，从而增强有组织的行动，更好地维护劳工的合法权益。

第三，劳动力流动性增强，劳动关系安全性下降。改革开放以来，伴随着经济持续、稳定的发展和社会开放度的日益扩大，我国跨区域的劳动力迁移规模亦有明显增长。21世纪初期，我国将加快经济重组速度，快速实现经济体制和经济增长方式的根本转变，因此，劳动力的流动规模，其中包括劳动力流动的地域范围、劳动力流动的人员结构组成、劳动力流动总量、劳动力流动的企业类别、劳动力流动频率等等，都将发生明显的变化。国家统计局最新统计资料表明，我国的流动人口已经超过1.2亿，其中，从乡村流出的占73%，流入城镇的有74%[6]。在城镇经济中，劳动者的流向明显地表现出从国有经济单位流向非国有经济单位的特征。根据统计资料，1998—2001年，城镇就业总量增长了2324万人，然而，同期国有经济单位和集体经济单位的就业者数量下降了2090万人，其他经济类型吸收就业者的数量增加了4414万人，其中仅私营企业的就业者数量就增长了554万人[7]。

随着劳动力流动性增强和就业结构的不断调整，职业的稳定性下降，劳动关系的安全性减弱，劳动关系的特征在多样化、复杂化的基础上继续发生深刻的变化，出现了劳动关系易激化、劳资对立社会化的特征。在国有企业，随着隐性失业的显性化和公开化，不仅下岗人员总量增加，而且在企业经营机制转变的过程中，部分在岗人员的劳动权益也受到影响，集体上访与突发事件增多；在外资企业和私营企业中，资方在报酬待遇、生产条件、劳动时间和管理等方面侵害职工合法权益的现象有增无减。统计资料表明，1993—2001年，全国各类劳动争议案件从12368件上升为15462件，增长了11.5倍[8]。种种迹象表明，我国劳动关系正日益朝着不利于劳动力供给方的方向发展。面对这种情况，工会更要重视运用法律武器，用《劳动法》和劳动合同来保护职工的切身利益。

第四，城镇失业率迅猛上升，社会保障亟待完善。自20世纪90年代初期开始，我国的城镇登记失业率明显呈现出上升趋势。1993年至2002年9月底，失业人口量从420万增长为752万，增长了79%。近期，城镇登记失业率增长迅猛。1997—2000年，城镇登记失业率一直保持在3.1%的水平，2001年底，上升为3.6%[9]。截止2002年底，又上升了0.4个百分点，达到4%[10]。“十五”期间是我国就业制度并轨、三条保障线转为两条保障线的关键时期，公开登记失业率将持续上升。国家在“十五”时期劳动就业宏观调控的主要预期目标是：城镇登记失业率控制在5%左右[11]。勿庸置疑，今后一段时期失业率将持续上升，已经是不争的事实。如果考虑到全国1150万国有企业下岗失业人员，考虑到农村1.5亿的庞大富余劳动力总量，则城镇的就业不足状况更加令人担忧。

值得注意的是，近年来失业者中有相当一部分人员尚不能领取到失业保险金。例如，2001年失业人数为681万人，当年领取失业保险金人数为468.5万人，占失业人员的68.8%；而当年领取失业保险金人数仅为347.6万人，仅占失业人员的51.0%[12]。另外，从全社会看，贫富差距呈现出扩大的趋势。国家统计局的最新资料显示，从1990年到现在，最穷的20%的人口所占财富份额由6.3%下降到3%，最富的20%人口所占财富份额已经达到55%，因此，迫切需要完善社会保障体系，以发挥其缩小贫富差距的功能。

针对上述情况，积极地协助党政促进再就业，抑制失业率的上升，同时，积极推动城镇社会保障制度改革，参与社会保障改革立法，应是工会维护职工权益的最重要的工作内容。

三、应对就业挑战的工会工作

在就业市场化的进程中，工会工作不能简单地重复过去。今后一段时期，应当认真学习江泽民在“全国再就业工作会议”上的讲话，深刻领会江泽民提出的五个需要正确处理的关系；即要正确处理发展经济与扩大就业的关系；要正确处理经济结构调整和扩大就业的关系；要正确处理深化改革与扩大就业的关系；要正确处理城乡经济协调发展与扩大就业的关系，要正确处理完善社会保障体系与扩大就业的关系。要在新的起点上，以新的思路、新的标准、新的要求实现新的突破。

第一，工会工作必须讲政治，要坚定不移地支持改革，努力实现“两个维护”的统一。工会作为党领导的职工自愿结合的工人阶级群众性组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是职工群众合法利益的代表者和维护者。随着经济结构的调整，劳动力结构将继续调整，工会既要维护职工的劳动就业权，又要支持国有企业的调整，这是一项艰巨的任务。“入世”后日趋激烈的国际、国内市场竞争使中国的劳动就业面临前所未有的严峻挑战。同时，也对工会工作提出了严峻的挑战。《工会法》第一章第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责，工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”中国的改革事业取得成功，是实现、维护和发展人民群众利益的最根本保证，所以，工会组织要“清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。”[13]要把自身开展的每一项工作都放到党和国家的工作大局中来认识和把握，积极宣传党的有关方针政策，坚定不移地支持改革，立足在维护人民群众的长远利益基础上努力维护职工的劳动就业权。实现两个维护的统一。

第二，源头参与，强化监督，夯实工会维权的基础。《工会法》第三章第三十三条规定：“县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见。”健全的法律是工会维护职工权益的制胜法宝。改革以来，工会组织积极参与立法、政策制定和劳动关系调整，加强执法监督及劳动争议调整和仲裁工作。近5年来，参与制定涉及职工切身利益的法律法规和政策1264件。“十五”期间，我国将要出台一系列有关劳动和社会保障方面的法规。工会要加大参与立法的工作力度，积极参加《社会保险法》、《养老保险法》、《医疗保险法》和《劳动合同法》等劳动和社会保障方面的立法及相关的政策制定，并要积极参与同级政府促进再就业工作领导机构，参与有关促进就业和再就业的法律法规、政策的制定，积极反映职工群众的意愿和要求，从“源头”上维护职工的合法权益。

目前，有法不依、有令不行是再就业工作中存在的严重问题。因此，必须加大法律监察力度。工会应积极建议劳动部门建立举报制度，并定期进行监察活动，及时发现问题，解决问题。把领导监督同群众监督、执法机构监督同社会监督等结合起来，对违反《劳动法》，危害职工利益的行为，及时予以查处。工会应认真履行职责，主动提出对下岗职工问题的意见，听取群众的申诉，支持他们的合理要求，并积极参与群众性的劳动监察工作，协助政府做好监督检查工作，以保证下岗职工的合法权益。

第三，积极促进就业，稳定就业岗位，减少失业。就业权是法律赋予劳动者的最基本的权利。工会依法维护职工的合法权益，首先应维护职工的就业权。2000年11月，全总第一副主席张俊九在全国工会保障工作会议上指出：“工会要注重研究就业问题，把扩大就业，稳定就业岗位和减少失业作为一项重要工作列入议事日程，积极探索在这一领域开展工作的路数和方法。维护职工的劳动权益，推动市场导向型就业机制的建立和劳动力市场的发育。”这充分表明了工会在劳动就业市场化趋势下的有关就业主张。按照全国再就业工作会议的精神，工会应积极履行维护职工权益的职能，不仅要协助企业行政开展多种经营，开拓新的经济增长点，分流富余职工。还要大力开展职工培训工作和工会职业介绍工作，并积极宣传政府促进再就业的政策，帮助职工转变就业观念，多方位地促进解决下岗再就业问题。要发挥工会组织的优势，在今后三年内，实现对150万下岗失业人员进行职业培训，为150万下岗失业人员提供职业介绍服务，帮助150万下岗失业人员实现再就业。到2003年底，在全国50个大中城市建立和逐步规范困难职工帮扶中心，三年内达到200个。

第四，工会应积极协助党政完善城镇社会保障体系。改革开放以来，我国工会组织在建立社会互助制度方面发挥了明显的作用。自1994年开始，全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭“送温暖”活动。几年来，共筹集慰问款104.4亿元，走访慰问了3975万户次困难职工、劳动模范、离退休职工和伤病残职工家庭[14]。然而，借鉴国际社会的经验，我国工会应在社会保障制度建设中发挥更大的作用。例如，在瑞典，工会组织直接参与社会保障管理，从事失业保险基金的收支和管理工作。在俄罗斯，社会保险基金会由全俄三方代表(政府、工会和雇主组织)组成，人数为“三三制”。为了在基层更好地实行管理，每个企业建立了社会保险管理委员会，它纯粹是社会群众组织，由工会代表和企业行政代表共同组成。这些做法，值得我们借鉴和参考。

我国的社会保障体系建设正处在经济转轨和人口老化的双重压力之下，目前面临的主要问题是，社会保障水平较低，社会保险基金缺口大，隐性债务严重[15](注：“据来自世界银行、劳动部以及体改办课题组的测算，我国社保基金的缺口最少是三万亿，这个隐性债务需要得到根本的解决。……大概要经过30—40年的过程才能还清三万亿的债务。”)。在日益激烈的市场就业竞争情况下，工会不仅要保护职工眼前的就业权利，更要保护职工的长远利益，使其退休养老后及在遭遇疾病、失业、工伤、生育等工业劳动风险时能够借助社会保障制度获得必要的社会物质帮助。所以，工会应当多方努力，积极参与社会保障体系建设。一是要监督企业按时足额地交纳社会保险费；二是要积极参与社会保险基金监督工作，监督社保基金的运营，切实保证社保基金的保值和增值；三是要推动有条件的企业建立企业年金和企业补充医疗保险。同时，工会组织可采取多种措施，为特困职工排忧解难。四是要进一步推动送温暖活动的深入发展，对特困职工承担第一责任人(第一知情人、第一报告人、第一帮助人)的职责。形成比较健全的送温暖活动的工作网络和有效机制，推动其向经常化、制度化和社会化的方向深入发展。

[1][13]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[R].北京：人民出版社，2002.

[2][7][8][9][12]中国统计年鉴[R].北京：中国统计出版社，2002.

[3]王东进.劳动社会保障制度改革的形势和任务[M].北京：中国劳动和社会保障出版社，2002.

[4][11]国民经济和社会发展十五计划纲要[R].北京：人民出版社，2001.

[5]李永海.关于扩大城镇劳动就业问题的建议[J].中国工运，2002，3：5.

[6]新华社2002年10月6日电.

[10]吴邦国.以“三个代表”重要思想为指导，切实做好下岗失业人员再就业工作[J].经济时报，2003.2.24.

[14]中国劳动和社会保障发展状况政府白皮书[R].北京：人民出版社，2002.

[15]沈琴琴.劳动经济[M].北京：中国工人出版社，2001.