中外信息保密的立法精神比较及其思考

同国外保密法相比较，我国的《保密法》及其他配套法规是具有中国特色的。无论是在保密法的指导思想和立法精神上，还是保密法在整个法律体系中的地位方面，我国保密法都体现了我国的历史渊源与现实国情。

然而，随着信息时代的到来，特别是随着我国入世以来，面对着全球经济一体化的激烈竞争的大通时代，要想保持与增强我国在政治、经济、科学、技术、国防及文化等各方面的优势，就必须使我国的信息保密立法进一步科学化、完善化，只有这样，才能争取主动，立于不败之地。本文对中外信息保密的立法精神进行了横向的比较，以期在把握共性的前提下，分析其各自的特点，取长补短，为新时期我国信息保密立法体系的建立提供充足的科学依据。

1秘密信息的法律保护及其特点

秘密信息，是个人、集团、国家在一定的时间和范围内，为保护自身的安全和利益，需要加以隐蔽、保护、限制，不让外界客体知悉的事项的总称。中外对秘密信息的法律保护首先都是针对国家秘密信息的。这主要是因为国家秘密直接关系到国家的安全与利益，而对商业秘密信息、个人隐私的法律保护则是随着科学技术的发展，民主政治的到来，社会经济的繁荣与市场竞争的日益激烈而逐渐开始的。

至今各国对秘密信息的法律保护仍存在着较大的区别，但归纳起来有如下特点：

1)保守国家秘密信息是世界各国所共有的一种社会现象。对国家秘密信息的法律保护同其他法律一样并不是自古以来就有的，而是随着社会生产力的发展和社会的进步以及人类文明的提高，在国家形成的同时而出现的一种社会现象。由于保守国家秘密是维护国家安全与利益的一项重要工作，所以历来为各国政府所重视。

2)在英美判例法国家，成文法保护秘密信息的比例越来越大。美国在信息保密领域颁布了不少的成文法律，如《美国统一保密条例》、《美国国家安全法》、《美国信息保密计划执行条例》、《美国情报人员身份保护法》、《美国信息公开法》、《美国阳光法》、《美国获取机密资料程序法》、《美国秘密情报程序法》等等。英国也颁布了《英国保密法》、《英国1989年官方保密条例》等，加拿大颁布了《加拿大国家保密法》、《加拿大个人隐私法》、《加拿大信息获取法》等。

3)绝大多数资本主义国家通过法律手段对个人隐私及商业秘密信息等予以相应的保护。对个人隐私权的保护是现代民主政治建设的内在要求。随着现代信息技术的飞速发展，计算机及其网络的广泛应用，政府搜集、储存和传播信息的能力也达到了前所未有的程度，个人隐私所面临的威胁超过了以往任何时代。

为了解决日益突出的个人隐私权保护问题，个人隐私权保护法首先在美国诞生。1974年美国制定了《隐私权法》，其目的在于，一方面保证行政机关为了合法执行权力而可以取得并保存个人信息；另一方面最大限度地保护个人的隐私权。这部法律的核心思想在于处理好这两种利益关系的平衡。

另外，许多国家也都有相关的法律法规：1954年德国最高法院在其新《宪法》中确认了隐私权属于受《民法典》保护的绝对权利；1970年法国修改后的《民法典》第9条规定了保护公民隐私权的内容；1984年英国出台了《数据保护法》，保护关于个人的信息并且实施一套关于处理这类信息的标准；1995年欧盟正式通过了《数据保护规章》，使个人信息的法律保护实现了区域化。随着互联网的普及，网络隐私权的保护也应运而生：1998年美国出台了《网上儿童隐私权保护法》；1999年日本通过了《保护个人信息条例》；2001年加拿大实施了《个人信息保护和档案文件法案》等等。

商业秘密信息的专门法律制度是工业革命和市场经济迅速发展的产物。以英美为代表的普通法国家，早在18世纪就形成了对商业秘密判例的特殊部门法律。20世纪90年代以后，商业秘密保护趋于区域化和国际化。1994年，商业秘密保护被独立写入关贸总协定知识产权协议中，1996年，世界知识产权组织在公布的反不正当竞争示范条款中包含了保护商业秘密的规定。《北美自由贸易协定》、《安第斯条约》及欧盟都制定了保护商业秘密法令的计划。

4)以美国为代表的主要资本主义国家信息保密立法与信息公开立法并重。国家保密法的制定根据和目的，涉及到国家事物中信息保密与公开的价值目标平衡问题。因此，不少国家在制定保密法律的同时颁布实施了信息公开法，以便在实践中能恰当地处理信息保密与信息公开的关系。

2信息保密的立法精神比较

2.1信息保密的观念比较

哪些秘密信息能够受到国家法律保护，目前国内外主要存在两种观念：

1)大保密观。所谓“大保密观”，是指政府对国家秘密、政府和公共服务机构所掌握的商业秘密、个人隐私（又称个人数据）统一进行管理。持这种观念的政府以德国和荷兰为代表。

其具体做法是，国家指定法律法规，规范政府保护国家秘密、商业秘密及个人隐私。保护的对象是政府及受政府委托的机构产生的国家秘密；政府在宏观经济管理活动中所掌握的企业的商业秘密；政府机关和公共服务机构在实施社会管理活动中所掌握的个人隐私，即政府并不代替企业和公民对商业秘密和个人隐私进行保护，而是在企业保护自身商业秘密及公民保护个人隐私的基础上，保护那些企业和公民在与政府和公共机构打交道的过程中为政府和公共机构所掌握的商业秘密和个人隐私。因为政府要对自己的活动负责，如果政府公共机构所掌握的企业秘密信息和公民个人隐私得不到保护，企业和公民将不再愿意向政府提供必要的信息，政府将无法有效地进行经济和社会管理。

从国外保密法律法规的内容看，保密法所规范的领域主要包括国家安全领域、信息及政府公务活动领域。对个人隐私及商业秘密等的法律保护绝大多数是资本主义国家。

2)小保密观。所谓“小保密观”，指信息保密的法律制度，仅是一个国家为保护其国家安全与利益而建立的重要的行政法律制度之一，在法治的原则下，这一制度建立在一定的法律关系之上，其保护对象是国家秘密。

我国及发展中国家的现行信息保密法律体系大多属于此类。

3)两种信息保密观念的特点。“大保密观”认为，信息公开与信息保密是一对既对立又统一的矛盾，如果将政府信息作为一个恒量，那么，公开的信息越多，保密的信息就越少；反之，公开的信息越少，保密的信息就越多。信息公开法制建设是强化民主政治建设的需要，也是加强监督、防止腐败的需要。

“小保密观”认为，信息保密法律体系的建设是一个国家整个法律体系建设的重要组成部分，与一国的政治制度、经济制度、社会经济结构密切相关，具有阶段性。在一定历史阶段中，维护国家安全与利益是其保密工作的主要任务，即保密法的主要调整对象是国家秘密。

2.2信息保密立法的指导思想比较

鉴于不同的信息保密观念，各国信息保密的立法指导思想也有所不同。但归纳起来主要有以下两点共性。

1)控制源头。国家秘密的源头无非就是“物”（国家秘密载体）和“人”（涉密人员）两个方面，从逻辑上讲，只要确保国家秘密载体的安全和涉密人员忠诚可靠，国家秘密的安全就能够得到保证。在控制源头的方法上，又分“物、人”双控（双审制）、控物或控人（单控制）。

德国是双审制的主要代表国家，始终坚持围绕国家秘密载体的管理和涉密人员的安全审查这两个方面，制定信息保密法律法规。德国联邦政府内政部1994年制定的《密件的物质保护与组织保护的普遍管理规定》，具体规定了国家秘密载体的管理办法，其立法目的是对秘密信息载体建立严格的管理制度。德国议会1994年公布的《安全审查法》，规定了如何对涉密人员进行安全审查以及涉密人员如何接触秘密信息的有关制度，立法的目的是确保涉密人员安全可靠。德国在保密方面的其他法规，都是以上述两部法律为基础而派生出来的。

美国是“控人”为主的信息保密制度的代表。美国的信息保密工作的内容包括3个方面：即定密、秘密信息的保护以及追究泄密人员的法律责任。围绕这3项工作，美国政府采取了一系列的措施，形成了富有特色的信息保密制度。如定密官制度，将定密视为一种权力，通过法律或行政授权的方式获得，并由专人负责定密；在保密措施方面，管人与管物并重，但以管人为主，即将管理重点放在加强涉密人员管理环节，确保接触国家秘密的人员忠诚可靠、意志坚强，能有效保护国家秘密的安全；惩罚制度，即对违反保密义务的行为人予以各种制裁。

我国是“控物”为主的信息保密制度的代表。我国对信息保密管理的主要内容是对国家秘密载体的管理。在《保密法》中具体地规定了国家秘密载体管理的基本方式、管理环节以及各项文件资料的保密制度，如秘密文件印制；起草过程中的草稿及重要的修改稿、印刷清样的登记管理；秘密文件的阅读、传递、销毁等制度。但在对涉密人员的管理方面不够完善，主要体现在对于涉密人员的行为缺乏规范化管理，以及对涉密人员违反保密义务的责任及其惩罚方面不够完善。