制度引入与利益主导 ──余村村委会换届选举的观察与思考

随着《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的正式施行，全国范围的村级民主化呈强势扩张，以村委会民主选举为基础的民主话语开始占据中心地位。在村民自治逐步推进的过程中，民主制度的引入与利益关系的主导，将构成未来农村治理的双重风景线。从某种意义上讲，村民自治的未来命运如何，取决于在特定背景下形成的利益格局与已成显势的村级民主话语之间的关系是否具有相容性和能否保持在必要的张力范围之内。从当前国家已经颁布施行的《村组法》来看，其民主化的方面正通过种种途径在掌握群众，即是说农民正在逐步熟悉《村组法》的相关规定，且必然习惯于以《村组法》中的有关规定来为自己的利益说话。从当前农村既成利益格局来看，在大部分农村，农民因为整体利益受到损害，当前农村的乡村关系正经受着改革开放以来最为严峻的考验，国家对农民的经济汲取与农民对国家经济汲取的抗拒渐趋公开。这样一来，势必出现农民借民主化的话语来抗拒国家汲取，国家在民主化的进程中可能丧失对农民控制的危险性。 1999年三─四月，湖北中部T 县组织大量人力在余村进行了村委会换届选举的试点，笔者前后共有十天时间参与并观察了整个试点的情况。结合余村村委会换届选举的观察，笔者试图在本文中讨论制度引入与利益主导的关系。

一、制度引入：背景、过程与效果

1998年11月全国人大常委会通过《村组法》以后，湖北省人大常委会在1999年1 月通过了《湖北省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》），并规定全省在1999年底以前完成第四届村委会换届选举。相对于1988年全国人大常委会通过的《村组法》（试行），新《村组法》和《湖北省村委会选举办法》在村委会选举的细则上有诸多明确的强制性规定，这些强制性规定使过去往往被乡镇行政操纵的村委会选举逐步规范化了。其中《村组法》尤其重要的三项规定是：1、村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者村民小组推选产生；2、候选人必须由村民直接提名产生；3、候选人名额应多于应选名额。 《湖北省村委会选举办法》则进一步明确规定村委会主任、副主任、委员的正式候选人数应当分别比应选人数至少多一人；被提名的村委会成员候选人多于正式候选人名额时，由村民选举委员会召开村民会议或者经村民会议授权召开村民代表会议进行预选，按得票多少确定正式候选人。此种制度背景下，T 县党政主要领导在1999年初的县委常委会议上专题研究了该县第四届村委会选举可能面临的问题，并决定由县人大、民政局、司法局、政法委和组织部组织专人专班，在该县余村进行村委会换届选举试点。随后，由县人大第一副主任任组长，县民政局分管副局长任副组长，另从人大、民政局、司法局、政法委、组织部各抽调１人组成选举试点工作指导组，其中由民政局副局长具体负责且随工作组驻村试点。3月16 日驻村工作组一行六人正式到余村开始村委会换届选举的试点工作。

据笔者调查，T县的选举试点是严格依照《村组法》和《选举办法》的有关规定实施的。工作组的工作日程大体可以划分为四个阶段：第一个阶段为3月16日到3月20日的宣传发动阶段，此一阶段除了调查摸底，走访农户外，工作组将《村组法》和《选举办法》编印为小册子依户发放，并举办了《村组法》专题讲座；第二阶段为3月21日至3月31日的“调查走访与选民登记”阶段，此一阶段的主要工作是推选产生村选举委员会和进行选民登记与公榜工作；第三阶段为4月1日至4月22日的“提名选举”阶段，主要做了四项工作，一是4月1日至4月10日推选产生村民代表，组成村民代表会议，并在村民代表会议上对上届村委会成员进行了民主测评。二是4月12日至4月13日以小组为单位“海选”提名候选人，汇总共有182人次被提名为主任、副主任和委员候选人，其中仅主任候选人即有32人。三是4月16日以小组为单位，预选正式候选人，并依得票多少，确定了2名主任、3名副主任、3名委员正式候选人，其差额均为1人。第四是4月22日正式选举并当场宣布了1名主任、2名副主任和2名委员的正式当选；第四阶段为4月23日至5月初的“选举村民小组长与建章立制”阶段，此一阶段主要是建立健全五个组织、八项制度，并分村民小组选举产生了新的村民小组长。

从制度引入的角度看，余村本次村委会选举中的制度引入是十分成功的。工作组在选举过程中也的确是依照《村组法》和《选举办法》的有关规定和程序严格执法的。最能说明问题的是，当工作组及县委主要领导对于候选人如何产生的法律解释存在分歧时，他们并未冒然行事，而是专车专人到省民政厅政权处进行咨询，在得到明确答复后便依省厅的法律解释作了安排。同样能说明工作组严肃态度的是关于有人提余村一人人皆知的“半傻子”为主任候选人的争论。有人认为，将傻子列为候选人不严肃，有人则认为，只要傻子没有剥夺被选举权就不应该随意将其名字删掉。为慎重起见，工作组专门到这位村民家问他是否愿意不参加候选人预选。结果这位村民说：“我要选，这象碰彩头，我要是碰上了哩！”经讨论，工作组认为，这人虽然是个“半傻子”，但有被选举权，有人提他的名且他不同意退出，就应让他参加主任候选人的预选。 从《村组法》在群众中的影响来说，笔者共走访了近四十户农户，几乎所有农户都对村委会选举情况十分了解，亦极为热心地参与了有关的活动和私下的讨论。在候选人提名阶段，因为是“海选”提名，凡被提到的人均可列为初步候选人，故无需计得票的多少。因为解释工作不到位，一些村民产生了误解，担心本届村委会换届选举又象过去一样成为过场。但随着村选举委员分第6号公告将所有被提名初步候选人列入预选名单，并以“海选”的形式分村民小组选举正式候选人，少数村民存在的误解一扫而光，参与选举的积极性空前高涨。在历次举行的村民会议中，村民一次较一次到得整齐，在4月22日的正式选举中，全村1034个选民，实到850余人，正式委托投票70余票，投票率高达90％以上，未外出的几乎所有选民都参加了会议。本来通知上午七时到会、八时开会，到六时半，会场外已聚集数百村民。在选举过程中，为委托票而出现的故事不胜枚举。如余村一组一青年十分真诚地在选举前找到工作组人员，说村民小组组长将本应填其两个在外打工的妹妹的委托票填了别人，强烈要求重新发给自己委托票。因选举即将开始，加之此青年的父母亦是委托投票，故工作人员说一个人最多只能投两张委托票，你已有两张委托票，其它两票就算了。此青年说：“我妹妹的票可以委托我的妻子来投”。他还说，虽说两票并不重要，但可能最终起作用的就是这两票。因为《村组法》规定应设秘密写票处，村民无论是在预选还是在正式选举中都强烈要求将秘密写票处落在实处，以让自己自由写票。在整个村委会选举的过程中，绝大多数村民都反复阅读了发下来的小册子并与实际选举情况进行比较，“说三道四”，评头论足，很有一番法律专家的味道。比如，在4月16 日晚上余村一组召开的预选候选人会议上，因一组有200多选民，人多口杂，会场纪律不是太好，加之要秘密投票，自6:00 会议开始，到8:30方结束投票，进入唱票阶段。少许，有人说仅一处计票速度太慢，建议再设一处计票，众人皆以为好。但有一村民说会前只通过了唱、计、监票人各一人，现在设新的计票处，由谁唱、计、监票？后以一处计票直至深夜十二时结束。

也许，从制度引入方面最能说明问题的是原村委会成员落选后的行为。在4月22 日的选举中，原村委会主任和分管政法的副主任落选。下午三时，由镇长、镇委副书记和村支部书记等一行四人分别到家做安抚工作。但不多久，原村委会主任和副主任即来到工作组驻地，向工作组展示了他们于1997年3月颁发的《当选证》，并对工作组负责人说：“我们在97年当选，换届选举应在2000年举行，现在提前选举本身就是违法的。按《村组法》，要么我们应提前自动辞职，要么应由1/5的村民联名要求罢免，现在我们不明不白地被选掉了，难道不是违法么？若我们不要脸的话，村委会开会，我们带着97年的当选证来开会，又有何问题？”工作组负责人解释了两条理由：“第一，全省第三届村委会换届选举是在96年举行的，今年底以前全省要求全部完成第四届村委会换届选举，你们镇在97年举行第三届选举本身就是推迟了的；第二，你们村是全县的试点村，必须提前选举，更重要的是，你们为何不在选举前提出任期未到的问题？”原村委会主任依然不服，说工作组违反了《村组法》和《选举办法》，要上告，还说过去未提出任期未到的问题，是未意识到此一问题，现在提出，是因为现在才觉悟。后我们到原村主任家访谈，他也一再提到任期未到的问题，并翻开《村组法》和《选举办法》的有关规定让我们看。

从我们调查的切身体会来看，只要将制度交给群众，群众很快就会掌握制度的精髓，并善于利用制度为自己谋利益。在选举开始的阶段，许多村民以为选举依然如过去一样走过场，参加不参加无所谓，一旦他们发现工作组是真正按《村组法》的办法来进行选举，他们的热情空前高涨，并真正将《村组法》作为武器来为各自的目的服务。有村民正确地指出，今年这次选举，若说还存在村民不善于表达自己意见的方面的话，那么，下一次选举村民就一定会将《村组法》中的相关规定运用得淋漓尽致。又有村民指出，之所以海选提名时有人提傻子，是他们对过去选举走过场的不满的发泄，只要不搞形式主义，每个选民都自然会珍视自己的民主权利。在我们调查过程中，特别是在正式候选人确定以后，村民三五成群议论纷纷，表现出对选举空前的关心和热情。在我们调查的农户中，几乎无人未翻阅《村组法》，也几乎无人未看村选举委员会发布的选举公告。至于村委会候选人之间的私人活动，更是不胜枚举。对候选人频繁的私下活动，因未达到“威胁、贿赂、伪造选票”的严重程度，工作组不知是否应该或能否及如何干预。

在余村调查中，我们深深感到，农民的民主素质、民主能力和民主热情都不存在问题，农民在过去的民主选举中之所以会表现出冷漠和消极的态度，其原因主要在于过去民主选举本身的虚假性，即民主选举事实上被强势的乡镇行政操纵，致使农民的民主权利未能落实。但是，一旦余村村民经历了此次民主训练，不仅他们的民主热情、民主能力和民主素质会大大提高，而且他们会习惯于《村组法》的规定，并随时可能以这些规定来抵制乡镇行政对民主选举的操纵。

二、利益主导：选举各方众生相

余村村委会换届选举之所以会引起村民的如此热情，从我们的调查看，利益关系起了极其关键的作用。这里，先有必要补充交待一下余村的基本情况。

余村系镇郊村，亦是经济强村，1998年村办企业实现纯利 32万元，连续两年被评为T县“十强村”。此外，余村近年土地出让较多，据说每年仅土地出让费即超过百万元，因土地出让，村干部有权决定村民到有关企业上班。余村村干部的正式年报酬在5000─7000元之间，且主职村干部不明收入甚多，村干部成为“肥缺”。用余村村民的话说，在余村，“人人都想当干部”。

此次村委会换届选举的关键是两位主任正式候选人之间的竞选，这种竞选正可以体现出利益主导的特征。以下我们以两位主任正式候选人之间的竞选来展开叙事。

尽管在“海选”提名候选人时，有32人被提名为初步主任候选人，但在4月16 日的预选中，仅有原村委会副主任李和村委会主任鲍的得票超过200票， 其它人的得票均在数票至一百票不等。李和鲍因此成为主任的正式候选人。关于李和鲍的个人情况，我们调查的几乎所有农户都一致反映，从为人来看，李为人正直，公正不贪，当村干部二十余年，至今清贫依旧。鲍则在1994年当选村委会主任后，迅速暴富，且鲍有兄弟五人，特别是其三弟曾被劳改六年，系该镇一霸，近年通过强买强卖，也已暴富；从工作能力来看，李虽然当村干部时间长，却从未当过主职干部，魄力有限，遇事忧柔寡断，不敢拍板，不愿得罪人，是典型的“老好人”。鲍则能力甚强，有“官相”，敢拍板，喜出点子，善拉关系。

从某种意义上讲，余村村民对李和鲍这样两位主任候选人都并不满意，他们希望选一个既清正廉洁又富于魄力的当家人。正因此，在预选候选人时，近八百人参加选举，李仅得282票，鲍仅得242票。调查中，村民反映因余村太大，各村民小组之间联系不多，而各个村民小组的能人虽然在本组可以得较多的票，可惜其它组的村民并不了解，如此，诸多乡村能人的得票数都不高。李和鲍都是在任村干部，在各村民小组的得票不一定最高，但各个小组的得票也都不低，故他们最终得票加起来就大大超过了非村干部的乡村能人。即是说，在较大且分散的村庄，海选的办法反而可能选不出真正合适的能人。

当李和鲍被确定为村委会主任正式候选人之后，村民即面临着如何在两个均不完全满意的候选人之间作出选择。究竟谁会当选，不仅李鲍本人，而且工作组和村民都不明朗，正因此，李鲍的竞选就激烈起来。

从村民的选择看，在选举前数天，我们调查了四个村民小组共计近二十户村民，虽然村民大都对选谁不选谁有了底，但因为对李鲍均不完全满意而未最终“定板”，而影响村民如此考虑的关键因素是他们对自己未来利益的考虑。大体来说，村民愿意选李的主要原因是李的人品。有村民很有好感地说，李无论在何处做事，总是埋头苦干，所有村干部中只有他一个人真正吃得起苦。有村民说，其他村干部大都不种田，家庭建设却很好，李当了二十多年村干部，种十多亩田，家庭依然一无所有。在村民的回忆中，没有人见李对谁讲过一句“狠”话，说过一句“不是”。在当前农民对吃喝贪占最为反感的背景下，李的善良和不贪自然而然成为他赢得选票的关键。鲍则相反，几乎无人不对他当村委会主任几年的暴富存在怀疑。更重要的是他兄弟借他的名义做了许多不义之事。如前所述，他三弟成为全村村民乃至全镇人民都很痛恨的地方一霸，多少与鲍本人有些牵联。这样，鲍在品行上的得分就远不及李了。

但村民对选李也有疑虑，主要是担心他当村委会主任，没有魄力，“拿不住人”。具体来说，村民担心李当主任可能对村民未来的利益造成三方面的损害：第一，李若没有能力调解村民之间的矛盾，压服那些不听话的人，可能把村里“搞乱”；第二，因余村在镇郊，在卖地时，李若在对外谈判上不得力，可能卖不出好地价，最终损害村民利益；第三，李若不敢得罪人，作为村委会主任，就会失去对村支部书记的制约，从而导致村支部书记一人独断专行，并造成对村民利益的损害。对李有好感的村民非常希望李能改变温和的脾气，拿出“狠”来，用一个村民的一句话来说即是：“我选李，很想他争口气，拿出杀气来，这样就完善了”。在气魄方面，鲍则占据明显优势。具体来说，第一，鲍虽欺软，但不怕硬，村里没有什么事情他不敢管，而只要他管，别人都不敢说什么，这种压服人的能力不仅可以约束某些村民的不良行为，而且对村支部书记可能的不良行为构成了强有力的制约。在村民中广泛流传着村支书试图借承包村办企业之机为个人捞好处，由于鲍的抵制而未成功之类的传言；第二，因鲍的点子多，胆子大，在为村民争取村外的利益方面，较为有效。有村民反映，鲍虽然经常花村里的钱到处拉关系，但往往是花费村里的100元，却为村里赚回了200元。甚至对于上级政府，鲍也敢用两套帐目进行应付。 至于出让土地，鲍更是有能力谈出好的价钱；第三，鲍有时也善于对一些他认为有能力的人施以小恩小惠。据说，每天“过早”，凡与他在一起吃早餐的人，他都要代别人付钱。以一碗“肉丝面条”3元计，鲍每天在此方面的开支即达十数余元。另外，他有能力在村民困难的时候，以他个人名义找关系帮村民贷款。鲍的这些行为为他赢得了一部分人的信赖。

从感情上讲，村民几乎无人不偏向选李，但从理智上，也就是从余村全体村民的未来利益上，村民普遍担心选李后产生不良影响。村民们的这种疑犹不定很快为李鲍所觉察，并成为李鲍确立各自竞选策略的关键。

体现出李鲍竞选策略的活动主要有两个场所：一是正式选举前的私下活动，二是正式选举时的竞选演说。在私下活动中，据我们调查，鲍较李积极得多。鲍的私人活动主要是通过其兄弟、妻子和一些过去交往甚深的朋友的到处串联来实现的。据说工作组刚到余村时，鲍曾请全村九个组长及家属看电影，因此时距正式选举尚有月余，我们未去证实。较为可靠的消息是在正式村委会主任候选人确定后的活动，主要有：在正式选举前三天，鲍以私人名义作保，为四组十余农户贷款买化肥；其妻在参加三组一丧礼期间，向许多人公开许诺若鲍当选，一定要给大家以回报；鲍的一个朋友积极为鲍拉选票，在选举前几天每天深夜都在外活动，以至于其侄子和妻子也有意见，并为此打了架；鲍的一个在镇办企业上班的朋友利用上班间隙，向同在一个企业的十数人宣讲鲍的好处，并要求大家选鲍等等。据信以上活动都有鲍的指使，特别是在一些对选举结果有决定性影响的大村民小组，鲍的活动更为频繁。在我们走访农户时，有关鲍的此类活动的传言非常多，但鲍以上活动的效果并不太大，如有的村民讲，“现在是秘密划票，村民也很怪，你越是让别人选你，别人越是不愿投你的票。”鲍真正具有决定性作用的竞选策略是利用与他关系较好且在村民中有一定影响力的人在公众场所着力宣讲，若选“老好人”当村委会主任，将来工作开展不下去，吃亏的还是村民，若村民要对余村负责，就应选哪些有魄力的人当村干部。此外，鲍利用各村组小组之间的不平衡，通过其朋友向一些村民小组的群众许诺，若继续当选村委会主任，就为某个村民小组办某件与该村村民小组利益关系密切的诸如“架桥”、“筑坝”、“整改照明电路”等等的实事。鲍的以上活动为他赢得了不少支持。

在私下活动方面，虽然鲍对我们说李做了许多“小动作”，但在我们走访的所有农户中，均未听到李私下活动的信息，依我们的判断，李为人老实的性格也决定了他很难去私下拉票或指使别人为他拉票。但是，李的私下活动较少，并不说明李对当不当村委会主任无所谓，也不表明李就没有自己的竞选策略。从与李的对谈中，我们发现李也非常希望当选，且有一种不辜负村民信任的感激心理。他的竞选策略在某种意义上是“以静制动”，他将全部精力放在考虑竞选演说上了。

在4月22日正式选举前的竞选演说中，鲍、李各有20分钟向全体选民发表演说的机会，并各有20分钟时间让选民提问。鲍李演说的共同特点是强调为村民谋利益，主要有拿出村积累减免村民的提留，举办与村民利益关系密切的实事。不同点是，鲍的演讲详细列举了办十件实事的具体设想，这些实事涉及到全村九个村民小组中五个组的群众长期关心的诸方面，如“为一组和七组清淤”、“为九组架桥”、“为四组建水坝”、“为一组建三层楼的会议室”、“为八组回填水毁路面”、“整改七组、八组的照明电路”，每年至少拿出10万元村积累为村民减免提留。初步概算下来，以上十件实事大致要花费50万元以上。因一组有选民200余人，属全村第一大组，故十件实事对一组最为有利。而六组为全村最小组，仅50余选民，故鲍未提一件实事。李的演讲则将办实事虚化，在大致列举若当选拟办若干实事之后，针对村民普遍担心他当选村委会主任后没有工作魄力的心理，重点强调，过去之所以是一副老好人的形象，主要是因为长期在村里当副职，“不在其位不谋其政”，是副职而不是秉性决定了他不能大胆拍板。他保证说，若他当选村委会主任，“一定要敢抓敢管，无论是谁，不论何事，都要一管到底”。李的保证赢得了全体村民热烈的长时间的掌声。显然，李的竞选演说较鲍更打动村民。

在接下来的村民提问中，均涉及与各村民小组利益关系密切的实事方面，鲍李的回答也各有千秋。但在鲍李互相向对方提一个问题时，鲍再次失策，而李再次表现出了他的智慧。李抓住村民对鲍的品行和家庭存有疑虑的心理问鲍：“若你当选村委会主任，你将如何对待工作、家庭和亲属？”鲍在回答中，试图回避此一问题，在“积极工作”上说了许多话，而在村民最为关心的品行方面仅说了一句“要管好家属，不以权谋私”。鲍的回答显然没有解决村民的疑虑。鲍对李的提问则是：“你若当选，将如何处理与上级和村委会一班人的关系？”李再次抓住此一机会，重点向村民宣讲若当选，一定要有原则地团结村委会一班人来做好村里的工作。他具体强调在处理与村委会一班人的关系时，“一要团结，二要讲原则，在原则问题上一定要敢抓敢管，甚至不惜与其它村干部产生矛盾和冲突”。李的回答再次赢得了长时间的掌声。

经选举，李得到556张选票，鲍仅得398票，李以相当大的优势当选。

显然，决定村民选举意向和鲍李当选的决定性因素是对利益的考虑。是村民对实际利益的考虑主导了整个村委会换届选举的结果与过程。在余村的选举中，宗族因素并非毫无作用，但我们在调查中尚未发现一例宗族公开活动的例子。相对来说，以村民小组分片的地域性因素对选举影响较大，一般村民都愿意将选票投向同一村民小组的候选人。但决定这种地域性因素起作用的并非观念，而依然是利益。村民普遍认为，本村民小组有人当村干部，就可以为自己所在村民小组办较多的实事，可以在村班子内为本组群众多说些话，多争取一些利益。一方面，本村民小组的村干部更了解本村民小组群众的疾苦与困难，一方`面，本村民小组的村干部与本村民小组的群众有更多的接触机会。

李的当选，很容易被外界人士认为是“清廉”战胜了“好贪”，而往往忽视在李当选的背后利益关系所起的决定性作用，这种决定性作用表现在村民在权衡选择自己的当家人时所作的理智的利益考虑及围绕村民的这种考虑，村委会候选人在竞选中作出的适应性让步。谁更能为村民带来好处，而不仅是谁的品质更好、家族更大或上级更为信任，将越来越成为决定谁当选村委会成员的关键。

三、利益的结构：性质与种类

余村的情况是特殊的。因为村办企业每年数十万元的赢利和每年百余万元的土地出让费，使得余村的村干部成为“肥缺”，在余村，几乎人人都想当村干部，正因此，此次村委会换届选举才会如此激烈，利益主导村委会选举的特征方会如此明显。在余村调查期间，该村所在镇的主要领导干部数次向我们介绍，在该镇其它村，很多人都不愿当村干部，如此激烈的竞选不大可能。那么，在余村以外的其它农村，利益主导村委会换届选举的情况是否依然具有普遍性？的确，因为一般农村并不具有余村的特殊条件，其村委会选举也就会出现与之不同的景观，但是，若对当前一般农村农民的利益结构作些分析，就会发现，尽管一般村的情况与余村不同，其利益结构却具有相似性，利益主导村委会选举的趋向具有强大的可能性。

具体地说，在余村，表现其利益主导特征的决定性因素是村民的获利趋向，即他们希望通过理智地选择当家人来改善自己的经济社会条件。虽说人人都想当村干部，但村民理智的获利考虑，决定了只有那些能为村民带来好处的人方可当选，村干部本身并非决定因素，因为他要当选，他就必须迎合村民的意愿。余村村民选自己当家人所表现出来的获利考虑并不是由其特殊条件决定的，或者说，所有的村，只要村干部的工作与村民的利益有联系，村民就会自然而然地在选当家人时作趋利避害的考虑。余村的特殊条件只是决定了人人都想当村干部这一被决定的方面，在经济条件较差的村，当村干部不划算，就可能没有愿当村干部。但是，只要村干部与村民利益相联系，村民在选举时的利害考虑就不会因为村庄经济条件好坏而有什么不同。

就一般村的农民来讲，与他们利益密切相关的非自然因素有两个，一个是整个国家的经济形势及国家的农业政策，一个是乡村向农户收取的提留。因为农民的个体性质，他们既无可能也不会有主动性去试图影响国家的农业政策，因此，在农村经济形势不太景气，农民收入增长乏力的情况下，农民就会对上缴提留持消极态度。据我们对某市二十余村的调查，村干部每年花费在收取提留上的时间大都占到全部工作时间的1/3以上，提留收取一年比一年困难，98年大部分村的提留款仅收取不足70％。虽然几乎没有农民不知“种田完粮”的古训，但高额的农民负担和一家一户的提留收取方式本身，决定了高额的提留收取成本。

如何分担高额的提留收取成本？当前农村普遍实行的办法是将提留收取工作交给村干部，并列入村干部最为重要的工作考评方面，其方式往往是由乡镇与村主职干部签订责任状，依提留收取状况决定对村干部的经济奖惩。从某种意义上，联产承包分散经营所决定的一家一户的提留收取方式，使得非村这一与农户隔得更近、了解更多的层次，乡镇根本无法承担逐户收取提留的巨大工作量。有学者认为，当前农村提留收取困难的根本原因是税少费多，费改税后，此种情况就会发生根本性的改观。这种观点是值得商榷的。原因在于，无论税费如何改，都无法改变在分散经营条件下一家一户收取提留的方式，即无法减少一对多的收取税费的工作量。在农民税费负担较轻的情况下，农民在上缴税费时消极抵制心态可能稍弱，税费收取相对容易，但费改税只是改变提留收取的性质，并不决定提留收取的数量，如此一来，又如何减少收取提留的工作量？ 简言之，农户分散经营本身决定了以一对多的方式收取税费的工作量，这一庞大的工作量不可能由乡镇直接完成，村这一层次若不能在税费收取工作上积极协助乡镇行政，农村税费收取形势就可能急剧恶化。由此可以理解为什么全国各地农村的乡镇普遍与村签订提留收取责任状并以提留收取完成情况决定经济奖惩。也由此可以理解，为什么中央三令五申农业特产税、牲猪屠宰税应据实征收，实际上全国绝大多数农村由乡镇将税额分摊到村，各村再按人或田亩平摊的办法来收取的原因。 在农户消极对待税费提留的情况下，若村干部不辞辛苦地一家一户上门收取提留，显然不会让村民满意。村干部对每个农户说好话、讲道理，若有的村民不听这些好话，不讲这些道理，村干部又怎么办？若村干部讲“狠”，无疑会得罪村民，让村民怀恨在心。显然，在村集体经济实力较弱的农村，村干部收取提留本身就损害了农民的利益预期，出于对自己利益的考虑，农民如何又会在下次村委会换届选举中投票支持这些积极收取提留的村干部？又有哪一个村干部在竞选村干部时，会打出“积极协助乡镇收取提留”的牌呢？ 乡镇当然可以通过各种方式来诱导村干部为自己工作，但农村民主制度的成功引入必然使村干部面对来自农民利益预期的强大压力，积极响应乡镇号召的村干部也许有能力收取提留，但是，这种积极收取提留者正是下一次可能被村民选掉的对象。也就是说，在一般农村，很可能出现要么能人不愿当村干部，要么能人当不了村干部。这种情况下，一些能力较差、对上级响应不太积极的人就可能当选村干部，而这些人的当选，就会使乡镇失去在农村工作的支持。 在余村，主导村民选择的利益权衡主要是当前村集体的剩余如何增值与分配，村干部本身成为“肥缺”，农村社区精英人物参与村干部竞选的积极性较高，不存在能人不愿当村干部的问题。在一般村特别是村集体经济实力较弱的村，村干部报酬支付都成问题的情况下，社区精英往往不愿当村干部，积极参与村委会干部竞选的人往往是那些能力平庸甚至地痞式的人物，选举也可能不如余村激烈。但是，这并不影响在如此村庄中，由利益主导村民的选举行为和参加竞选者优先考虑选民利益的必然性，与余村的不同之处是，主导村民选择的利益权衡主要不是集体剩余的增值与分配，而是如何减少上级收取提留时形成的对自己的压力。如此一来，村干部在协助乡镇行政一对多的收取税费方面，其积极性与主动性就可想而知了。事实上，在我们调查中，遇到的一个村民小组长的话典型地反映出了村干部的心态，我们问他：“你组村民的提留收不上来，你怎么办？”他说：“我这个组长是村民选的，我当然要听村民的，现在村民不交提留，我有什么办法？”他的话是个大实话。

与农民利益密切相关的农村工作当然不止是收取提留，过去说“收粮派款，刮宫引产”，典型地反映了现代化进程中，国家对农村的种种要求。但是，站在农民利益的角度，你又如何将那些农民认为有损他们利益的事情在民主化的条件下通过村干部贯彻实施下去？村干部在民主化的条件下还有可能继续充当乡镇行政的下级吗？分散经营本身在某种程度上不仅决定了税费收取一对多的工作量，而且决定了推进现代化的政府在任何一件事情上都需要以一对多的直接面对农户的方式来推行，此种情形下，乡镇离得开村这个老下级吗？

四、老问题与新制度：沉重的结语

制度引入是容易的，但是，新制度的成功引入并不意味着老问题的自然解决。余村村委会换届选举本身是作为县委县政府工作安排的一种布置下去的，只要上级将有利于农民的制度安排真心落实，这种制度安排就一定可以成功，更何况政府为余村的选举试点作了大量的工作和投入。但是，余村成功的选举并不能自然而然地解决乡村关系这一老问题。也就是不能解决在国家与农民总体关系较为紧张背景下的中介组织问题。在面对新制度成功引入的喜悦时，千万不能忘记在当前农村的工作中实质性的利益矛盾与利益冲突，千万要警惕运动式的制度引入与悄然滋生的乡村断裂所具有的风险。换言之，在制度引入的过程中如何解决乡村关系问题，依然是一个悬而未决的问题。

五、题外的讨论：调查中几个值得思考的问题

在余村调查中，笔者发现制度引入过程本身正悄悄改变着农村长期形成的治理格局，择要叙述如下：

1、 选举对村支部与村委会关系产生的影响

长期以来，农村党支部书记作为当然而然的“一把手”，实际上在村务决策和村级治理诸方面起着决定作用，依新颁布的《村组法》，即是“发挥领导核心作用”。但是，一方面村民自治本身决定了是村委会主任而非村支部书记是村的法人代表，是由村委会而不是由村党支部办理村民自治事务，因此《村组法》规定，村支部“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。换句话说，在村级治理中，应由村委会掌握“事权”，而非村支部掌握“事权”，具体比如“村委会主任财务一支笔”，“村委会办理本村的公共事务和公益事务”等等；另一方面，《村组法》明确规定村委会由村民直接选举产生，任何组织或者个人不准指定、委派或者撤换村委会成员，即是说，村党支部事实上不再掌握“人权”即“村干部任免权”，如此一来，村党支部书记的“一把手”地位就成了疑问，领导核心作用的发挥亦成问题。余村原村委会主任在落选后尚拿着《当选证》找工作组说工作组违了法，指责说过去与村支部书记不和，村支书在选举中暗地里做了手脚，若当选的村委会主任在工作中与村支书产生矛盾，村支书既无“人权”，又无“事权”，他如何保住“一把手”的位置？他说话村主任不听，村主任说话他却必须听。用我们调查中一个支书的概括即是“主任可以不求支书，支书却不能不求主任，因为支书没有‘人权’，而主任却有‘事权’。”

支书“一把手”的地位和村支部领导核心作用的形成，是村支书长期垄断村级治理权力（既包括人权也包括事权）所形成的。一旦支书的权力旁落，其一把手的位置就会自然旁落。我们在某市调查了二十余个村支书，他们一致认为，之所以当前他们仍然是村里的“一把手”，原因是他们事实上掌握着村干部任免权，且基本上控制着村级治理中的“事权”。经济基础决定上层建筑，笔者以为，任何一个理论工作者和实际工作者都不应该天真地相信没有制度基础和现实基础的权力可以延续。

2、村民的分片与竞选策略的采用 现在村委会的范围大致相当于人民公社时期的生产大队，村民小组则相当于“生产小队”。人民公社时期，生产小队作为“ 三级所有，队为基础”的生产单位，是相对独立的经济核算单位和共同生产单元，集体共同生产的经历不仅遗留下村民小组内相互熟识的人际交往，而且遗留下相当一致的共同利益关系，诸如共同的水利设施等。而村民小组之间，人们即使认识，也远不如同组人之间熟悉，公共事业建设上，不同村民小组之间的利益关系也不一致。因此，在村委会换届选举中，村民小组成为特殊的单元，往往不是由宗族，而是由村民小组来划定村民的选举倾向。在余村，预选正式候选人时，各村民小组所得选票最多的人一般都是本组的人，但最终全村投票汇总，最高票大都是在任村干部，即与乡村能人只有本组村民了解，且各村民小组都希望本组的村民当选村干部以为本组带来好处相关。

不同村民小组村民不同的利益预期，和村民小组选民数量的不同，往往会为村委会候选人的竞选策略所考虑。这种考虑所存在的问题主要有三：一是竞选者为拉更多选票，倾向于对大的村民小组作过多的承诺，如余村鲍的竞选中对一组办实事的考虑。而小的村民小组可能成为受到不公正对待的弱者，并造成组与组之间的分化乃至敌对；二是竞选者为讨好各村民小组的选民，倾向于多为各村民小组办特定的实事，这有可能增加村级债务；三是如此竞选可能强化而不是削弱村民的分片意识，小组的观点增强而村的地位下降，从某种意义上讲，当前村民选举倾向以小组分片的问题较宗族的影响更大，问题更多。余村的情况即是如此。

3、选民的年龄分层

在余村的调查中，笔者还发现了一个十分重要的现象，即选民因年龄不同而具有十分不同的选举倾向。一般来讲，四十岁以上的村民对选举十分慎重，他们的考虑大多兼顾国家、集体、个人，而三十五岁以下特别是三十岁以下的年轻人，他们对选举所持立场很成问题，即决定他们选举倾向的往往仅是个人利益关系，国家与集体的概念在他们头脑中少有地位，“皇粮国税”意识和服从上级意识都十分淡漠。有趣的是，笔者在某市调查的二十余名村支部书记中也发现，四十岁以上的支部书记大都兼顾考虑国家、集体、个人三方面的利益平衡，做事比较谨慎，对完成乡镇布置的行政任务比较积极。但三十五岁以下的村支部书记，则大都敢闯敢做，敢碰敢顶。总起来看，不排除年龄本身在人的成熟即对人的社会化所起的作用，但起主导作用的是四十岁以上的农民和村支书都经历了“大集体”时代的训练，“大集体”时代的观念和行为对他们的潜移默化具有极其重要的作用，使得他们可以较为理智地平衡国家、集体、个人三者之间的关系，综合考虑现在与未来。生长在（特别是出生在）改革开放时代的年轻人则大都未受过集体生活的训练，他们思想活跃，行为毫无约束，个人主义相当明显，他们的选举倾向往往与上级的希望差距甚远。

余村此次选举的好处是四十岁以上选民主导了选举结果，但是，将来未受过大集体生产与生活训练的选民逐步成为主导选举的力量之后，会是什么样的后果，就难以得知了。这里应引起重视的是，选民所经历的不同时代所造成的不同选举倾向，可能会对选举构成相当不同的影响。

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参考文献：

（1）徐 勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

（2）徐 勇：《利益与体制：民主选举背后的变数分析》，《华中师范大学学报》1992年第2期。

（3）吴 毅：《制度引入与精英主导：民主选举规则在村落场域的演绎》，《华中师范大学学报》

1999年第2期。

（4）仝志辉：《程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇》，未刊稿。

（5）梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社1999年版。