制度引入与利益主导─余村村委会换届选举的观察与思考

随着《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的正式施行，全国范围的村级民主化呈强势扩张，以村委会民主选举为基础的民主话语开始占据中心地位。在村民自治逐步推进的过程中，民主制度的引入与利益关系的主导，将构成未来农村治理的双重风景线。从某种意义上讲，村民自治的未来命运如何，取决于在特定背景下形成的利益格局与已成显势的村级民主话语之间的关系是否具有相容性和能否保持在必要的张力范围之内。从当前国家已经颁布施行的《村组法》来看，其民主化的方面正通过种种途径在掌握群众，即是说农民正在逐步熟悉《村组法》的相关规定，且必然习惯于以《村组法》中的有关规定来为自己的利益说话。从当前农村既成利益格局来看，在大部分农村，农民因为整体利益受到损害，当前农村的乡村关系正经受着改革开放以来最为严峻的考验，国家对农民的经济汲取与农民对国家经济汲取的抗拒渐趋公开。这样一来，势必出现农民借民主化的话语来抗拒国家汲取，国家在民主化的进程中可能丧失对农民控制的危险性。 1999年三─四月，湖北中部T 县组织大量人力在余村进行了村委会换届选举的试点，笔者前后共有十天时间参与并观察了整个试点的情况。结合余村村委会换届选举的观察，笔者试图在本文中讨论制度引入与利益主导的关系。

一、制度引入：背景、过程与效果

1998年11月全国人大常委会通过《村组法》以后，湖北省人大常委会在1999年1 月通过了《湖北省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》），并规定全省在1999年底以前完成第四届村委会换届选举。相对于1988年全国人大常委会通过的《村组法》（试行），新《村组法》和《湖北省村委会选举办法》在村委会选举的细则上有诸多明确的强制性规定，这些强制性规定使过去往往被乡镇行政操纵的村委会选举逐步规范化了。其中《村组法》尤其重要的三项规定是：1、村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者村民小组推选产生；2、候选人必须由村民直接提名产生；3、候选人名额应多于应选名额。 《湖北省村委会选举办法》则进一步明确规定村委会主任、副主任、委员的正式候选人数应当分别比应选人数至少多一人；被提名的村委会成员候选人多于正式候选人名额时，由村民选举委员会召开村民会议或者经村民会议授权召开村民代表会议进行预选，按得票多少确定正式候选人。此种制度背景下，T 县党政主要领导在1999年初的县委常委会议上专题研究了该县第四届村委会选举可能面临的问题，并决定由县人大、民政局、司法局、政法委和组织部组织专人专班，在该县余村进行村委会换届选举试点。随后，由县人大第一副主任任组长，县民政局分管副局长任副组长，另从人大、民政局、司法局、政法委、组织部各抽调１人组成选举试点工作指导组，其中由民政局副局长具体负责且随工作组驻村试点。3月16 日驻村工作组一行六人正式到余村开始村委会换届选举的试点工作。

据笔者调查，T县的选举试点是严格依照《村组法》和《选举办法》的有关规定实施的。工作组的工作日程大体可以划分为四个阶段：第一个阶段为3月16日到3月20日的宣传发动阶段，此一阶段除了调查摸底，走访农户外，工作组将《村组法》和《选举办法》编印为小册子依户发放，并举办了《村组法》专题讲座；第二阶段为3月21日至3月31日的“调查走访与选民登记”阶段，此一阶段的主要工作是推选产生村选举委员会和进行选民登记与公榜工作；第三阶段为4月1日至4月22日的“提名选举”阶段，主要做了四项工作，一是4月1日至4月10日推选产生村民代表，组成村民代表会议，并在村民代表会议上对上届村委会成员进行了民主测评。二是4月12日至4月13日以小组为单位“海选”提名候选人，汇总共有182人次被提名为主任、副主任和委员候选人，其中仅主任候选人即有32人。三是4月16日以小组为单位，预选正式候选人，并依得票多少，确定了2名主任、3名副主任、3名委员正式候选人，其差额均为1人。第四是4月22日正式选举并当场宣布了1名主任、2名副主任和2名委员的正式当选；第四阶段为4月23日至5月初的“选举村民小组长与建章立制”阶段，此一阶段主要是建立健全五个组织、八项制度，并分村民小组选举产生了新的村民小组长。

从制度引入的角度看，余村本次村委会选举中的制度引入是十分成功的。工作组在选举过程中也的确是依照《村组法》和《选举办法》的有关规定和程序严格执法的。最能说明问题的是，当工作组及县委主要领导对于候选人如何产生的法律解释存在分歧时，他们并未冒然行事，而是专车专人到省民政厅政权处进行咨询，在得到明确答复后便依省厅的法律解释作了安排。同样能说明工作组严肃态度的是关于有人提余村一人人皆知的“半傻子”为主任候选人的争论。有人认为，将傻子列为候选人不严肃，有人则认为，只要傻子没有剥夺被选举权就不应该随意将其名字删掉。为慎重起见，工作组专门到这位村民家问他是否愿意不参加候选人预选。结果这位村民说：“我要选，这象碰彩头，我要是碰上了哩！”经讨论，工作组认为，这人虽然是个“半傻子”，但有被选举权，有人提他的名且他不同意退出，就应让他参加主任候选人的预选。 从《村组法》在群众中的影响来说，笔者共走访了近四十户农户，几乎所有农户都对村委会选举情况十分了解，亦极为热心地参与了有关的活动和私下的讨论。在候选人提名阶段，因为是“海选”提名，凡被提到的人均可列为初步候选人，故无需计得票的多少。因为解释工作不到位，一些村民产生了误解，担心本届村委会换届选举又象过去一样成为过场。但随着村选举委员分第6号公告将所有被提名初步候选人列入预选名单，并以“海选”的形式分村民小组选举正式候选人，少数村民存在的误解一扫而光，参与选举的积极性空前高涨。在历次举行的村民会议中，村民一次较一次到得整齐，在4月22日的正式选举中，全村1034个选民，实到850余人，正式委托投票70余票，投票率高达90％以上，未外出的几乎所有选民都参加了会议。本来通知上午七时到会、八时开会，到六时半，会场外已聚集数百村民。在选举过程中，为委托票而出现的故事不胜枚举。如余村一组一青年十分真诚地在选举前找到工作组人员，说村民小组组长将本应填其两个在外打工的妹妹的委托票填了别人，强烈要求重新发给自己委托票。因选举即将开始，加之此青年的父母亦是委托投票，故工作人员说一个人最多只能投两张委托票，你已有两张委托票，其它两票就算了。此青年说：“我妹妹的票可以委托我的妻子来投”。他还说，虽说两票并不重要，但可能最终起作用的就是这两票。因为《村组法》规定应设秘密写票处，村民无论是在预选还是在正式选举中都强烈要求将秘密写票处落在实处，以让自己自由写票。在整个村委会选举的过程中，绝大多数村民都反复阅读了发下来的小册子并与实际选举情况进行比较，“说三道四”，评头论足，很有一番法律专家的味道。比如，在4月16 日晚上余村一组召开的预选候选人会议上，因一组有200多选民，人多口杂，会场纪律不是太好，加之要秘密投票，自6:00 会议开始，到8:30方结束投票，进入唱票阶段。少许，有人说仅一处计票速度太慢，建议再设一处计票，众人皆以为好。但有一村民说会前只通过了唱、计、监票人各一人，现在设新的计票处，由谁唱、计、监票？后以一处计票直至深夜十二时结束。

也许，从制度引入方面最能说明问题的是原村委会成员落选后的行为。在4月22 日的选举中，原村委会主任和分管政法的副主任落选。下午三时，由镇长、镇委副书记和村支部书记等一行四人分别到家做安抚工作。但不多久，原村委会主任和副主任即来到工作组驻地，向工作组展示了他们于1997年3月颁发的《当选证》，并对工作组负责人说：“我们在97年当选，换届选举应在2000年举行，现在提前选举本身就是违法的。按《村组法》，要么我们应提前自动辞职，要么应由1/5的村民联名要求罢免，现在我们不明不白地被选掉了，难道不是违法么？若我们不要脸的话，村委会开会，我们带着97年的当选证来开会，又有何问题？”工作组负责人解释了两条理由：“第一，全省第三届村委会换届选举是在96年举行的，今年底以前全省要求全部完成第四届村委会换届选举，你们镇在97年举行第三届选举本身就是推迟了的；第二，你们村是全县的试点村，必须提前选举，更重要的是，你们为何不在选举前提出任期未到的问题？”原村委会主任依然不服，说工作组违反了《村组法》和《选举办法》，要上告，还说过去未提出任期未到的问题，是未意识到此一问题，现在提出，是因为现在才觉悟。后我们到原村主任家访谈，他也一再提到任期未到的问题，并翻开《村组法》和《选举办法》的有关规定让我们看。

从我们调查的切身体会来看，只要将制度交给群众，群众很快就会掌握制度的精髓，并善于利用制度为自己谋利益。在选举开始的阶段，许多村民以为选举依然如过去一样走过场，参加不参加无所谓，一旦他们发现工作组是真正按《村组法》的办法来进行选举，他们的热情空前高涨，并真正将《村组法》作为武器来为各自的目的服务。有村民正确地指出，今年这次选举，若说还存在村民不善于表达自己意见的方面的话，那么，下一次选举村民就一定会将《村组法》中的相关规定运用得淋漓尽致。又有村民指出，之所以海选提名时有人提傻子，是他们对过去选举走过场的不满的发泄，只要不搞形式主义，每个选民都自然会珍视自己的民主权利。在我们调查过程中，特别是在正式候选人确定以后，村民三五成群议论纷纷，表现出对选举空前的关心和热情。在我们调查的农户中，几乎无人未翻阅《村组法》，也几乎无人未看村选举委员会发布的选举公告。至于村委会候选人之间的私人活动，更是不胜枚举。对候选人频繁的私下活动，因未达到“威胁、贿赂、伪造选票”的严重程度，工作组不知是否应该或能否及如何干预。

在余村调查中，我们深深感到，农民的民主素质、民主能力和民主热情都不存在问题，农民在