关于国外社保基金运营安全的保障机制

社会保障基金的运营包括基金筹集、保险支付和投资运营的全部过程，为了实现基金的保值增值而将基金而进行的各类投资是社保基金运营的基本环节之一。鉴于社会保障基金是为了帮助劳动者抵御风险的基金，是劳动者的“保命钱”，因此，安全性是社会保障基金投资运行的首要原则。社保基金运营的安全性，就是指社保基金在运营时首先必须保本，并在此前提下实现资金保值增值。因此，追求安全性是社会保障基金必须遵从的最基本要求。基于社保基金运营的安全性原则，发达市场经济国家都通过建立和完善相应的制度体系，保障社保基金运营安全，包括：相应的监管机制（社保监管组织体系、资本市场监管体系、审计与监察体系等）、安全投资运营机制（如：投资运营机构的选择、预警指标的确定、投资品种和比例限制、基金投资的绩效评价等）。

首先，依法监管。建立完善的社保基金监管立法是确保社保基金安全运营的基本保障。发达市场经济国家一般都制定比较完善的关于社保基金监管的法律文件，并根据经济社会的发展适时进行修订和完善，确保社保基金运行受到法律的严格规制，防止因社保基金管理和运营机构任意行事而使社保基金遭受不当损失。为此，各国对社保基金运营与监管的法律规定都非常详尽、规范，从而保证在机构设置、基金征收与使用、基金运营与监管、社会监督等方面都处在严密的控制和监督之下。同时，通过对侵占、挪用养老金等违规行为进行处罚，形成有效的法律威慑，从制度上保证社会保障基金的安全性。例如：美国于1935年制定《社会保障法》、1974年制定《雇员退休收入保障法》，英国1986年制定《金融服务法》、1995年制定《养老保险法》，新加坡于1995年制定《中央公积金法》、2001年通过《养老金法案》。这些法律都具有较高的效力层级，这就使社保基金运营的安全保障有了充分的法律根据，最大限度地降低和防止行政首长、监管机构对基金运营的非制度化的任意干涉。

其次，独立高效的监管。所谓的独立监管，就是指监管机构依照法律规定独立行使社保基金的监管权，不受其他机关、单位、社团和个人的干预，对所负责的社保基金的管理运营活动及责任保持独立地位，监管机构与监管对象及其他机构之间的职权边界明确，互不干涉、越位，又密切合作。目前，各国社会保险基金的行政管理虽然并不完全一致，但在一国之内的监管部门则趋于统一。大多数实行社会保险的国家都设有一个主管社会保险的部门，综合管理社会保险工作，如日本的厚生省、瑞典的国家社会保障委员会等。当然，在社保基金的运营方面，为了适应多层次社会保障体系的特点，可能会涉及多个监管部门，既体现社会保障体制的社会化、规模化、一体化的发展要求，又兼顾个别保障项目的特殊性要求。在监管组织体系上，确保监管部门分工明确，各尽其责。例如：美国的社会保障基金管理体制具有多层次性，老年、遗属、残疾和医疗保险由联邦政府直接管理，劳工赔偿则由各州自行管理，失业保险由联邦政府和州政府合办，铁路工人保险由联邦铁路工人保险局负责；联邦政府雇员保险则由联邦文官委员会管理。通常，社会保险基金行政管理部门主要负责社会保险基金的管理和监督。法国社会保障基金监管的突出特点是行政管理与基金运营相分离，各尽其职。其社会保障日常管理由政府组织承担，政府对社会保障保持强有力的干预和控制，但是社会保障费的征收和管理由社会保障和家庭津贴征收联盟负责，该联盟是具有公共职能的私营机构。社会保障费缴到征收联盟后，在国家社会保障管理局的严格控制下拨给各基金会使用。

第三，市场化运营与监管。上个世纪末，在经济自由化的大背景之下，国家逐渐放松对经济社会的管制。自20世纪90年代以来，在社保领域，欧美国家遵循自由化以及公共服务市场化的思路，逐步放松对社保基金的政府管制，实施以结构改革为重要特征的改革措施，通过构建多层次社会保险制度，鼓励发展补充养老保险计划，实施部分基金制模式，引入个人账户机制，部分项目实施社会保险的私有化改革，呈现出社会保险基金监管向市场化发展的趋势。在投资监管方面，强调以市场化的机制实现基金保值增值，增加基金投资工具和方式，拓宽投资渠道，社保基金除可投放于风险较低的固定收益类投资外，还可以适当增加对风险较高、但收益也较高的投资品种，逐步改变了社保基金主要投资于国债、银行存款的格局，社会保险基金参与金融市场投资的比重稳步提高。例如：在美国，负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等，其运营投资采取完全自由的零售市场模式。在这种模式下，个人可以自由选择资产管理机构，由资产管理机构管理个人账户。日本厚生省将其社保基金的投资运用主要分为三部分，其中大部分资产委托给民间的金融机构进行市场化运作。在瑞典，社会保障基金的运营投资高度市场化，国家或职工委托的机构先将职工个人账户资金集中，政府选择一些资产管理机构，然后职工个人选择其意愿的管理机构，再将资金委托给资产管理机构进行投资。此外，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐也在加快，在借鉴发达市场经济国家经验的基础上，逐渐建立起具有一定市场竞争性的社会保险制度，实施社保基金的市场化运作。例如：智利的养老基金由私人机构（如养老基金管理公司）进行管理，此类私人机构经政府有关部门批准注册营业，其目标是专注于高效率地为受益人提供法定养老金的投资服务，各基金管理公司在养老保险市场实现充分竞争。

第四，社会监督。充分利用社会力量对社保基金的运行实施监督，这是目前社保基金监管的重要手段。“阳光是最好的防腐剂”，对社会保险基金有效监督的前提是社会保险基金管理的各种信息要充分公开披露，将社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，实现社保基金的公开、公平、公正运作和管理，使缴费单位和个人能及时、准确、全面地了解社保基金运行的情况，并在此基础上对社保基金的运营和管理实现更为有效的监督。例如：美国法律要求，政府定期公布财政报告与基金使用状况的公告，任何公民都可以登录相关的网站获得社保基金的基本和重要的信息，这种公开的制度使得社会保障基金的使用被置于公众监督的环境之下，高度公开透明。各国也注重社保基金监管专业机构的作用，通过会计、审计、精算和风险评级等中介机构对基金的运营予以专业化的评价，降低社会公众和基金管理机构的信息不对称现象，最大限度地降低基金遭受损失的威胁，同时促进基金管理机构内部管理机制的完善，促使基金管理和运营机构进一步提高专业水平和能力，提高监督效率。例如：德国对社保基金的监督管理非常严格，行业协会、工会及公众代表可以参与社会保险基金的管理监督，其社保基金由雇员和雇主共同组成的社会保险民间管理机构具体负责管理和提供服务，充分体现了自主管理、独立经营、民主参与的原则。

第五，审慎监管。为了保障社保基金的安全运营，各国都通过立法完善社保基金的投资准入制度，对基金的投资范围、投资方式、投资比例和投资组合依法予以限制。审慎监管的主要内容一般包括：限制基金的投资品种和投资组合，规定基金可以投资的品种以及限制或禁止投资的品种，如美国《社会保障法案》明确规定，联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孳息型有价证券”，而不能用于购买股票、委托投资、房地产开发等方面的投资；规定对每种金融产品的投资限额；规定投资于单个企业或证券发行人所发行证券的最高比例或权益集中度；要求基金的投资管理人对基金的运营进行规范、详尽的信息披露，包括披露资产净值等。当然，在审慎监管的同时，基于基金运营市场化的大趋势，对于社保基金的运营，开始更多地面向市场，投资的限制呈现逐步放宽的趋势。