关于民办高等教育公益性:论国家财政扶持的理论与现实基础

[论文摘要]公益性是高等教育的本质属性，也是民办高等教育的本质属性。保证民办高校公益性是所有从教育中收益群体的共同责任，其中政府需要发挥主导作用。针对目前民办高等学校在我国社会发展及公共教育事业发展方面所体现的办学公益性，以及办学经费紧缺的现实，国家应该从多方面对民办高等学校的顺利发展提供帮助，尤其是实现对民办高等教育的财政支持，以减少民办高等学校因财政困境而带来的对公益性的损害。

[论文关键词]公益性 民办高等学校 国家财政

公益性是高等教育的本质属性，正确认识和维护教育公益性，是教育事业顺利发展、国富民强的重要保证。维护民办高等教育的公益性，是国家、社会、学校的共同责任。其中国家作为最大的受益者，必须承担起维护民办高等教育公益性的基本职责。国家对民办高校的财政扶持是维护民办高等教育公益性的重要手段之一。

一、解读民办高等教育公益性

(一)民办高等教育公益性的含义

公益是公共利益的简称。《辞海》中“公”被解释为：公平、公正；属于国家或集体的；公同，共同。现代《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。“利益”，《辞海》中解释为“好处”，是“佛教用语，尤言功德，指有益于他人的事”。“利益”在拉丁语中的含义是在场、有份，是指主体对客体(其他人、事物或者关系)的参与(实在关联性)。利益表现为某个特定的(精神或者物质)客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认同、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值(有用、必要、值得追求)。可见“公”，即为“大众，为多数”；“益”为“客体对主体的有价值性”。公益性是指个体或组织通过“有价值的行为”，为大多数而非少数成员提供有价值产品、服务和活动的特性。教育公益性就是国家、社会团体或个人通过举办教育，为大多数成员提供的教育服务、教育产品，以及由此产生的正面教育影响的特性。

(二)民办高等教育公益性的特性

民办高等教育作为高等教育的一部分，必须具备教育公益性本质属性。具体如下：第一，大众化。我国高等教育由精英化向大众化发展阶段的转型中，高等教育要面向最广泛的受教育者，最大限度地保障绝大多数人的受教育的权利，实现高等教育大众化、普及化。第二，公平性。高等教育秉持教育机会均等的原则，保证受教育者入学机会的公平。还要实现教育过程的公平。过程的公平并非是提供简单的、完全相同的教育模式和教育内容，而是要根据个体背景不同、发展水平差异，提供适合目前发展水平，又能得到进一步发展的教育内容、教育方式。第三，全局性。高等教育既要使受教育者具有共同的价值观，懂得守望社会责任，成为有社会责任感的人，又能满足个体需求，培养专业化人才；既要满足国家、个体眼前的需要，又要为长远发展服务。第四，利益性。分为两个层面(个人利益和社会利益)、两个维度(直接利益和间接利益)。两个层面和两个维度构成了四种利益模式，即个人直接利益、个人间接利益、社会直接利益、社会间接利益。四种利益模式相互交织、相互重叠，但最根本的还是社会利益，即维护国家和民族的根本利益。

二、民办高等学校办学公益性的突出表现

民办高等教育作为教育的重要组成部分，在维护公共利益方面表现突出。据前文利益性的概述，民办高等教育的公益性也反映在两个层面和两个维度构成的四种利益模式之中。但介于四种利益模式的利益表现相互重叠、相互交织，在此只从两个层面加以论述。

(一)通过人才培养产生的公益性

经过接受民办高等教育，受教育者较先前的教育经验有了更进一步的发展，学历提高、学识增加、视野开阔、能力提升，具有了更加独立生存、可持续发展的能力，更加趋近于人格、知识、能力、素质的全面发展。人力资本的提升，也给受教育其他方面带来重要的影响，如增加了个体的收入、提高了生活质量和社会地位以及带来有利的个人资本状态。根据泛美开发银行撰写的《面对拉丁美洲的不平等》报告，可以看出，接受不同程度教育的人，其收入水平大相径庭。在拉丁美洲一个接受过6年教育的工人，其收入比没有接受过学校教育的工人高出50％；接受过12年教育的工人(即上完中学)与之相比要高出120％；接受过17年教育(即获得大学文凭)的工人与之相比则高出200％。我国2009年高校毕业生月起薪状况也反映出，学历越高起薪越高。从算术平均值看，专科生起薪为1510元，本科毕业生为2276元，硕士生为3637元，博士生为3757元。

有学者指出，这是教育的“私益性”。但是不要忘记，社会是由千千万万个个体构成的。如果每个个体都能以社会利益为奋斗目标，那么对于个体来讲的私益性，对其他个体和社会而言就变成公益性了。教育的公益性与私益性是可以相互影响、相互转化的。

(二)通过民办高等学校的办学带来的社会公益性

1.由私人受益带来的社会受益。通过人才培养产生的公益性虽然多为私人受益，但它也带来了一些公共利益。如个人资本的增加，有助于税收的增加、公共资金的增多、医疗条件的改善；个体受教育程度的提高，有利于优生优育，提升国民的整体素质；接受高等教育人数的增加，也有利于形成共同价值观，保持社会的稳定、民族团结。

2.扩大教育机会，增强社会稳定。自改革开放以来，民办高等学校在数量和规模上得到了迅速发展，已经成为我国高等教育的重要组成部分，为社会提供了更多的教育机会，使更多的适龄青年有学可上。截止2007年我国民办高等学校达297所，在校生163.07万。民办高校在为莘莘学子提供求学机会的同时，也因此而降低了这部分青年流向社会而接踵而至的就业压力、青少年犯罪率、人口流动速度，增强了社会的安定、和谐。

3.减轻政府财政压力。2007年全国普通高等学校数量为1908所，其中民办高等学校的数量为297所，占全国高校总数量的15.57％。但民办高等学校主要依靠社会资本举办和正常运转，政府还未对民办高校进行财政资助。民办高等学校在为国家承担教育任务的同时，减少了政府教育投入。即便如此目前我国的教育状况依然是教育供给无法满足教育需求，2007年毛入学率仅为23％，高等教育规模有待于进一步扩大。即使今后国家对民办高校进行直接财政补贴，以资鼓励，扩大教育规模，也比政府独立创办大学节约很多。

4.推动教育发展。民办高等学校的迅速发展，打破了自社会主义改造以来公办高校独领风骚的局面，已经成为社会主义事业的重要组成部分，与公办学校共同影响着我国高等教育的未来发展。两种不同办学体制的高校，各有所长，各有特色，可以在共同的发展过程中相互影响，取长补短，公平竞争，助推我国高等教育事业健康快速发展。

5.提高弱势群体的入学率。民办高校是在传统的公立高校精英教育的边缘，放宽了计划经济下以考分作为接受高等教育唯一标准的局限下，为低分者提供了继续接受高等教育的机会。就如我们所知，民办高校的入学分数相对于同等学历的公办学校要低出许多，这无疑增加了弱势群体受教育机会。民办高校在维护社会弱势群体的利益上具有更大的优势，使得民办高校的公益性维护体现出了特殊性。

三、民办高等学校财政困境及对教育公益性的危害

首先，到目前为止，我国民办高校办学经费的主要来源依然是学费，没有或者很少有来自其他渠道的经费。国家教育发展研究中心与教育部发展规划司曾作过问卷调查，在样本民办高等教育机构的办学经费投入中，其样本学校平均值呈现如下分布形态：学费79.8％、杂费10.4％、捐赠1.2％、校办产业等0.8％、贷款5.6％、财政5.4％、其他1.9％。由此可见，民办高校的办学经费在很大程度上都是依赖于学杂费，财政资助及其他渠道取得的资金非常有限。所以民办高校在录取学生时主要依据两个标准，一是高考成绩，二是学费。只有招收的学生能够缴纳足额的学费，才能保证基本的办学经费，开展正常的教学。而学费主要与学生的家庭经济条件相关。下面列出学生经济条件与学习成绩存在的几种可能性：经济条件优越，成绩优秀；经济条件优越，成绩中等；经济条件差，成绩优秀；经济条件差，成绩中等。其中，经济条件“优越”表示可以支付民办高校的学费；“差”表示不能承担民办高校的学费。学习成绩“优”表示能考上比民办高校更好的公办高校；“中等”表示能进人民办高校就读。 从以上的几种可能性分析，如果只依据学习成绩作为入学的条件，学习成绩中等以上者均可进入民办高校或者更好的公办高校学习。但进入民办高校或者能否在民办高校读完大学还有另外一个条件，即经济条件，是否交付起学费。所以民办高校在提供高等教育机会时，具有自愿或者不自愿的排他性，教育公平在不同背景人群中存在着不公平。受教育机会的增多，也并不等于接受教育机会的公平。只有交付起学费的人，才有可能选择或者继续在民办高校读书。这与高等教育公益性的全体性与公平性相矛盾。民办高校的收费问题成为危及教育机会合理分配的瓶颈，限制了民办高校的生源范围，造成选择上排他性的加剧，损害了教育的公共利益。

因此要解决这个问题，仅仅依靠民办高校自身以及现有教育政策、环境是难以完成的。资金的短缺是实现教育公益性的一大障碍，而这不是民办高校之所想，只是能力所限而已，需要国家和社会的共同支持。国家对民办高校一个百分点的财政支持，就有可能降低学费的标准，降低因为交付不起学费而被排斥在校门之外的学生几率，有助于缓解因学费问题造成的受教育机会不均衡现象的加剧。

其次，民办高等学校是在市场化的大氛围中产生、发展起来的，必然带有市场的特性。这既有主动应用市场规律，获取竞争优势的积极性，也隐含迫于无奈的不得不为此的苦衷。众所周知，民办高校办学经费的主渠道是学费，所以为了积累办学基金，不得不靠近市场。因为有市场，才能有生源；有生源，才能有资金；有资金，才能保证民办高校的正常运转。这是目前经费来源有限的情况下，简单、快捷的有效途径。民办高校的发展，不能不受到办学资金的牵制。办学经费始终是民办高校发展过程中的一大障碍。财政问题解决不好，民办高校生存受到危胁，可持续发展受到阻滞，公益性的现实选择受到影响。所以唯一能够保证办学经费来源的学费也就只有通过市场来实现。

民办高校市场化的选择一方面因多依据市场办学，专业设置按照市场需求进行及时调整，课程安排按照技术变革要求更新，专业课程设置与市场变化同步或适度超前。所以民办高校毕业生的市场适应性较强，有利于人才资源及时转换为人力资源，承担必要的公共责任，实现高等教育的公共目的。但另一方面民办高校运营过程中逐步采用市场化的运作模式，运营过程中的模式选择部分地危机民办高校的公益性的诉求。民办高校在市场化的选择中，人才培养规格关注适销对路的产出选择，培养适合市场需求的人才，而对于民办高校所具有的教育性忽视，造成人才培养与个体全面发展相背离，危及公共利益。无论是公办高校还是民办高校虽然受到市场规律的影响，但最重要的还是要遵循教育规律和教育本质。高等教育的公益性内涵也告诉我们，高等教育要顾及全局性，既要满足国家、个体眼前的需要，又要为长远发展服务；既要满足个体需求，培养专业化人才，又要使他们成为有责任感的人。

办学经费始终牵动着民办高校从市场中得到缓解，这是实现人才培养公益行为实现的前提。而市场化的选择虽有短期的办学效率，抢占了生源市场，积累了办学经费，但又以牺牲培养全面发展的人为代价。长此以往，如果形成一种恶性循环，那是对教育公益性的最大危害。

可见民办高校对市场规律的应用既体现出主动性又体现出被动性。如何把被动变主动，把主动行为达到最优效果，依赖于国家的扶持。政府在民办高校引入市场机制的时候应有所作为，实现对纯粹市场化的超越，从而最大限度地增进社会福祉。目前摆在国家面前的是对民办高校进行财政扶持，通过公共财政和公共政策控制市场力量，摆脱目前民办高校以市场“马首是瞻”的局面，在公共政策和市场选择间找到平衡点。美国斯坦福大学教育经济学教授马丁·卡诺依教授在为中国高教给个号脉时曾指出：“大学收费完全靠市场因素来左右不可取，因为教育永远也不能市场化。”政府的责任在于利用市场化，但同时要超越市场化。

四、维护民办高等学校公益性，国家需要发挥主导作用

教育功能分为本体功能和社会功能。本体功能是“教育自身具有的功能”，如培养人，传播人类的文化知识等。社会功能是在发挥本体功能基础上的进一步发展和深入，是对社会发展产生的有用功效。本体功能是实现社会功能的前提，社会功能是教育所要发挥的最终功能。因此教育对国家的贡献不仅直接培养了社会需要的人才，通过教育服务、科研、产学研相结合直接促进了社会的进步，而且通过培养人促进了社会政治、经济、文化、科技等多方面的齐头并进。民办高等教育作为教育的组成部分，也必然具有教育的本体功能和社会功能，为维护教育的全局性和利益性作出了贡献。

伴随着改革开放和市场经济">社会主义市场经济体制的建立，我国改变了由国家统一办学、包揽教育经费的状况，鼓励和支持社会力量参与办学活动。民办高等学校在此后的二十几年的建设发展中，依靠办学经费的滚动发展，为国家培养了大批实用性、应用型的实干人才，为我国的经济腾飞、政治稳定、教育发展、文化传播作出了努力。但是政府不应该以目前的成绩而忘记自己的重要职责，让民办高等学校的未来发展完全依赖社会力量。按目前民办高等学校发展的速度、质量分析，只依靠民办高校主观上的努力，很难得到深层次的发展，为社会的贡献也很难有新的突破，毕竟社会力量具有自发性、盲目性，办学资本具有不稳定性。国家对民办高校的财政资助，一方面可以安定民心、鼓励办学，另一方面可以充实、稳定民办高校的办学经费，已解决办学的后顾之忧。

根据教育公益性中利益性的特性和“谁受益谁付费”的原则，政府应该在维护民办高等学校公益性方面发挥主导作用，首要的责任放在增加教育投入上，采取多种有效策略解决民办高校教育经费不足的问题。因为办学经费始终是民办高等学校发展的瓶颈。公共财政越是满足高等教育的需求，高等教育公益性就越易发挥。到目前为止，国家为部分民办高校提供学生资助体系、采取税收优惠政策之外，还没有对民办高校进行直接的经费投入。我们知道教育公益性的实现，需要有强有力的经济支撑。而当今世界面临的共同问题、社会福利、公共设施等方面的保证也都要有一个坚强的经济后盾。国家的难处，是存在的。但是也不能以公共资源缺乏为借口，忽视对教育的投入。根据“人力资本理论”和“科学技术是第一生产力”的定论，越是发展中的国家，就越要办好教育，“穷国办大教育”，以教育促发展，为把人力资源大国变为人力资源强国，国家应该在资金投入上有新的突破。