城市化与失地农民的就业和社会保障——北京市朝阳区和丰台区个案研究

㈢建立专门针对失地农民的社会保障基金 我们常说土地是农民的最后的保障，因此，当我们在征用农民的土地时，也要从“最后的保障”的角度来审慎地处理这个问题。因此，在土地征用时，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。 目前，现在政府给予农民的征地补偿实在太少，特别是对于因为公共工程或公益性项目被征用土地的农民。如果是变相征地，农民只能得到“政策”和很少的现金补偿。从保障生存权或基本生活权力的角度考虑，这意味着相对确定的可持续的“土地保障”被以市场为着眼点的不确定的“政策”取代了，这对失地农民是不公平的。 建议政府从土地差价中以一定的比例提出一笔特别的基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。不仅要考虑现在和以后的被征用土地的农民的问题，对以前，即20世纪90年代以来的被征用土地的农民也要有相应的对策。这部分失地农民距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。除了考虑社会保障问题之外，还应该让失地农民多少有个“生意本”。因为对于他们中的大多数，用鼓励自谋“可持续生计”的方式来解决当前的生活问题可能是最切实际的。 为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇职工社会保险制度衔接。应推广浙江省的经验，遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。[1][1] 需要说明的是，这样的政策选择不是权宜之计。因为现行城镇职工社会保险制度是一个有很大缺陷的制度，这些缺陷中就包括保障的标准过高，超过了各方（政府、企业、个人）的负担能力，因此，企业和个人参保积极性都受到影响（近年来扩面受阻便是一明证）。因此，在东部沿海一些发达地区，已经在考虑将来使这项“低进低出”的制度发展成为主要的制度，以让企业自由选择的方式给予它更大的发展空间。而将现行城镇职工社会保险制度局限于“体制内”，使之随着市场的发展和民营经济的壮大而自生自灭。 至于现行的农村养老保险制度，这类纯粹的储蓄积累式的制度在当前的社会环境和经济条件下是没有发展潜力的。 ㈣城市化的本质是人的城市化 在工业社会中，通过就业同时满足了人们两个基本需求，一是获得维持生计的收入，二是获得参与社会的机会。 但是自上个世纪70年代末以来，因为全球化、信息化的影响，人们获得可持续生计的渠道拓宽了。因此，有相当一部分人不再通过就业的方式一并满足上述两个基本需求，而是将获取收入与参与社会分开，在以某种方式（譬如SOHU——家庭办公的方式）使生计得到保障之后，再通过社区和社团的方式来参与社会，这在发达国家已经成为普遍的现象。 在解决了失地农民的可持续生计之后，应该以社区为依托，组织这些“新市民”进行各种健康的文化、教育和培训活动。城市化的本质是人的城市化，而不仅是拥有大高楼、大马路、大广场。所以，对于失地农民，不管他们是否已经转为城镇户口，都要为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务。在对失地农民的各种培训中，这应该成为最主要的内容。 结语 就中国的社会、经济发展前景而言，城市化的过程是一个不可逆转的社会变迁的过程。于是，在城市扩张的过程中，土地用途被改变似乎也是不可避免的。鉴于此，原来以土地为生的农民的生计问题在“失地”的过程中需要得到政府特别的保护，因为这涉及到他们的生存权和基本生活权利。如果这些最基本的利益的不到保证，社会稳定势必受到影响。而一个靠人为地“制造”城市贫民“发展”起来的城市的前景也必然是黯淡的。 要解决失地农民的问题，“可持续生计”也许是一个比现在常用的“就业”或“弹性就业”内涵更深、外延更广因而更具生命力的概念。生计是否可持续，要问市场，我们千万不要用行政权力去破坏有生命力的市场。而维持生计和参与社会在现代社会中完全可以分开而成为两条平行的人生轨迹。 至于社会保障，唯一的选择就是在征地时留出足够资金以适时建立，当农民的土地已经失去，他们就没有任何可用来交换的本钱了。所以“土地换保障”的原则必须牢记。 注释:

[1]关于“基本生活需求”，中国社会科学院社会政策研究中心正在进行研究，研究方法借鉴了国际上流行的“标准预算法（Budget Standard ）”，研究成果年底可以问世。