关于问题与对策:论我国高校发展规划工作透析

论文摘要：发展规划是高校工作的依据，是指导高校建设、改革与发展的纲领。由于我国高校实行行政主导的管理模式和高度集中的决策机制，加之受经验管理思维惯性的影响，导致我国高校的发展规划工作存在着学校领导重视不够、发展规划部门定位不准、规划管理专业化水平较低、规划管理过程不完整、广大教职员工对发展规划工作参与不够、支持不足等问题。在深入分析这些问题及其原因的基础上，提出了三点对策。

论文关键词：问题与对策；高校发展规划；透析

发展规划是学校的办学依据，是指导学校建设、改革与发展的纲领性文件。进入新世纪以来，发展规划工作引起了越来越多高等学校的重视，很多学校不仅成立了专门的规划管理机构，而且还都制定了自己的发展规划。那么，这些高校的发展规划工作究竟开展得怎样？还存在着哪些问题？应该如何改进？本文将对这些问题作一透析。

一、高校发展规划的含义及特点

“概念是思维的起点，有了概念才能形成判断，作出论证。”因此，要想透析我国高校的发展规划工作，必先厘清高校发展规划的含义。

1.高校发展规划的含义

从字面上来理解，高校发展规划就是高等学校对未来发展过程和愿景的一种规定和谋划。寇普（Cope）在《机遇来自实力：战略规划案例研究》一文中认为，高校发展规划“是一种开放的系统论，指引院校之舟在前进道路上顺利地通过各种变化多端的变化环境；它是一种行为，对未来外部环境状况可能引起的问题预先提出解决方案；它是一种手段，在持续的资源竞争中用来争取有利地位。它的主要目的是把院校的前途和可预见的环境变化联系起来，使资源的获得……快于资源的消耗，从而能够成功地完成院校的使命。”在我国，不同学者对高校发展规划的内涵也有不同的界定。如李化树在《论大学发展规划》中认为：“高校发展规划，就是比较全面、长远的高校发展计划。”王鹏在《科学发展观与高等学校发展规划》中认为：“高等学校发展规划，就是指高等学校准确把握高等教育生存和发展的背景、矛盾和趋势，形成明确的发展理念和思路，使学校有效地满足学生与社会需求而进行的宏观管理和决策过程。”徐敦楷在《高等学校发展规划的战略思考》中认为：“大学发展规划本质上是采取一些优化的方案来调适组织与环境之间的关系，进而达到发展的目的。”

从上述界定可以看出，尽管不同学者对高校发展规划的定义有所不同，但都把发展规划看成是促进高校更好、更快发展的一种措施或手段。笔者比较赞同这种观点。因为不论怎样界定发展规划，它都是高校根据高等教育的发展规律和高等学校的办学规律，结合学校自身的现状，对未来几年发展过程和结果的一种设计和谋划。这种设计和谋划归根结底就是要回答两个问题：一是“建设一个什么样的大学”，二是“怎样建设这样的大学”，目的就是要更好、更快地促进学校发展。

2.高校发展规划的特点

高校发展规划不同于工作计划，二者的区别主要体现在以下几个方面：

首先，时限不同。发展规划的时限一般较长，通常都是几年甚至十几年；工作计划的时限一般较短，大多都是一学期或者是一学年。所以，也有人把发展规划称之为长期的工作计划。

其次，范围不同。发展规划是以学校的全面、协调、可持续发展为指向，涵盖学校工作的所有方面，同时综合考虑政治、经济、科技、文化等方面的因素而制定的一份指导学校发展的纲领性文件；工作计划则仅仅是针对某项工作而制定的一份操作性安排。

最后，制定者不同。发展规划的制定者一般比较广泛，不仅包括发展规划部门的工作人员，还包括学校的校长、各级领导干部、广大师生员工、学生家长、政府、校友等有关人员；工作计划的制定者则相对单一，主要是从事该项工作的部门领导与有关人员。

除此之外，高校发展规划还有如下特点：

（1）可变性：可变性是发展规划的自然属性。因为高校所面临的内、外部环境是不断发展变化的，这就决定了高校制定的发展规划也必然是可变的。

（2）前瞻性：前瞻性是高校发展规划的本质特征。高校发展规划是面向未来的，它必须能够预测到高校未来的发展机遇与挑战，必须能够提出适应未来发展环境和条件的目标、对策，这是制定发展规划的基本要求，也是发展规划具有前瞻性的表现。

（3）可行性：可行性是发展规划的实践基础。彼德·德鲁克说过：“再好的计划也只是计划，只是良好的愿望。离开责任与实施，便只有许诺和希望而没有计划。”发展规划的价值和意义就在于实践，实践的前提是具有可行性。一个没有可行性的发展规划不仅没有任何实践价值，而且还会贻害无穷。

二、我国高校发展规划工作的现状

应该承认，近年来在国家实施的“211工程”、“985工程”等一系列重点建设项目的推动下，在教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》和《2003～2007教育振兴行动计划》的引领下，特别是在教育部原部长周济同志提出的高等学校要“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”、认真思考两个问题（“建设怎样的大学”和“怎样建设这样的大学”）、精心制定“三大规划”（发展战略规划、学科和师资队伍建设规划、校园规划）的强烈要求下，我国高等学校的发展规划工作普遍得到了加强，不少学校都成立了专门的规划管理机构，制定了自己的发展规划，这对于增强学校的自主办学意识、促进办学目标合理定位、加强校情科学分析、明确办学思路思想、指导教育教学改革发挥了积极的作用。但是，还必须看到，由于受高等教育管理体制的束缚，我国的高等学校长期实行行政主导的管理模式，高等学校的自主办学权利不足，自主发展意识不强，自主发展能力较弱，加之高校发展规划工作起步较晚，院校管理研究滞后，我国高校的发展规划工作仍然存在着很多问题。

1.学校领导对发展规划工作重视不够

虽然表面上来看，各个学校对发展规划工作都很重视，如在制定发展规划时都成立有专门的领导机构，有些学校还由副校长甚至校长亲自负责，大会动员，小组讨论。其实，这都是表面现象。大多数高校领导对发展规划工作还不够重视，至多是对发展规划制定工作的重视。其实，在实际工作中，他们对发展规划工作都是心理上轻视、行动上忽视的。

2.发展规划部门定位不准，规划管理的专业化水平较低

根据网上调查，目前我国大多数设有发展规划部门的高校都把发展规划部门定位为行政职能部门，其职责除负责制定学校的发展规划以外，还承担着学校领导赋予的其他行政管理职能。如有的发展规划处承担着招生计划管理及机构、人员编制管理，“985工程”、“211工程”等国家重点建设项目的管理，包括建设项目立项、资金使用、评估验收等工作；还有的学校甚至把原来由校长办公室负责的统计、政策研究、领导讲话报告起草等工作也交由发展规划部门负责，使发展规划部门变成了校长的第二办公室。这种对发展规划部门的不恰当定位极大地妨碍了发展规划部门院校研究能力的提升，导致发展规划部门从事发展规划管理的专业化水平较低。因为发展规划管理工作是以院校研究为专业基础的，在某种程度上甚至可以说，院校研究就是高校发展规划工作的一个组成部分。如果没有院校研究的专业知识、技能和理论作为支撑，发展规划管理不仅制订不出科学的发展规划，而且也无法科学地监控和检测发展规划的实施，更不用说辅助学校领导决策、引领学校改革与发展了。 3.规划管理过程不完整，重视发展规划的制定，轻视发展规划的实施、检查和总结

从管理学上讲，一个完整的规划管理过程应该包括制订、实施、检查、总结四个环节。这四个环节是密切相联、相辅相成的，缺少任何一个环节都会影响到规划管理的效果。但在我国的高等学校中，却普遍存在着重规划制订、轻规划实施，特别是轻视发展规划的检查和总结的普遍现象。大多数高校都是为制订规划而制订规划，制订、颁布的发展规划没有具体的实施方案，无法全面实施；也有一些高校制订发展规划完全是为了应付上级领导检查，检查过后不再付诸实施。虽然也有一些高校在发展规划的中期也会做一些检查，但这种检查常常流于形式。至于发展规划的总结，不到制订下一轮发展规划是很少有人关注的。

4.广大教职员工对发展规划工作参与不够，支持不足

不可否认，有些学校在制订发展规划时也是很重视群众参与的，如采取多种形式深入到院、系等基层部门搞调查研究；召开座谈会，征求教职工的意见；规划草稿写好后，下发到各部门、学院，让教职员工进行讨论等。但由于这些形式都是自上而下的，带有明显的行政主导色彩。在当今形式主义盛行和公共责任分散的大学校园里，没有承担对发展规划建言献策责任的教职员工大都对这种形式参与热情不高，不愿意参加这样的座谈会和讨论会，即使勉强参加，由于没有对这个问题进行过深入研究和思考，加之有“言多必失”、“因言讨嫌”、“因言获罪”的顾虑，也只能提一些不着边际的“不成熟意见”，或说一些“不痛不痒”的“废话”或歌功颂德的“好话”，根本不能代表广大教职员工的意见和愿景。由于缺少一定广度和深度的群众参与，多数学校的发展规划其实都是学校有关领导和少数“精英人物”模仿抄袭的“佳作”。

三、高校发展规划工作存在问题的原因

高校发展规划之所以会出现以上问题，主要有三个方面的原因。

1.行政主导的管理模式影响了发展规划的效力

我国的高等学校总体上还没有独立办学的权利，《高等教育法》规定的办学自主权还没有完全得到落实，高等学校还没有摆脱上级行政机关附庸的地位，高校内部仍然实行的是行政主导的管理模式。在这种管理模式下，高校的一切办学行为都必须按照上级的命令和“红头”文件执行，或者由学校主要领导的主观意志决定。高校不可能完全按照自己制定的发展规划来办学，上级主管部门也不允许学校完全按照自己制定的发展规划来办学，尽管这个发展规划是上级主管部门要求制定并经过上级主管部门批准的。只要上级主管部门或学校的主要领导改变主意，或者职务发生变动，这些发展规划都可能会变成一纸空文。在这种状况下，高校制定的发展规划是没有任何效力保证的。一个没有效力保证的发展规划当然不能引起高校领导的足够重视。

2.经验管理的思维惯性制约了院校研究对发展规划的理论支撑

到目前为止，我国高等学校的管理基本上还都处于经验管理阶段。即行政主管部门和高等学校的领导都是凭经验对学校进行管理的，他们没有接受过院校管理专业的培训，没有系统学习过院校管理科学，缺少院校管理的专业知识和技能。他们对高等学校的管理主要有三种方式：一是机械照搬上级文件和学校规章制度，照章办事；二是学习模仿兄弟院校的“先进经验”和办法，简单复制；三是“摸着石头过河”，“跟着感觉走”。他们对高校发展规划工作的认识和安排也是如此。发展规划部门的管理人员也不例外。他们受经验管理思维惯性的束缚，不会也不愿意依靠院校研究来制订学校的发展规划，这就影响了院校研究对发展规划的理论支持。

3.高度集中的决策机制妨碍了教职员工参与规划工作的积极性

在决策机制上，我国的高等学校虽然都十分强调民主集中制，但在实际工作中往往强调集中，轻视甚至忽视民主，或者是形式上重视民主，内容上强调集中。“小事开大会，大事开小会”就是这种决策机制的真是写照。在这种决策机制下，广大教职员工对各种形式主义的民主早已心知肚明，他们迫于各种压力虽然不敢也不愿公开拒绝或反对，但他们会以各种形式消极对抗。在这种情况下，尽管学校领导在制订发展规划时也要求采取各种民主形式，征求广大教职员工的意见，但结果总是不能令人满意。

四、加强和完善我国高校发展规划工作的建议

1.改变行政主导的高校管理模式，积极推进高等学校自主管理，是促进高校领导重视发展规划工作的前提

发展规划工作是高等学校自主发展的需要。没有高等学校的自主发展，发展规划工作就没有受到重视的必要。要实现高等学校的自主发展，改变行政主导的高等学校管理模式，积极推进高等学校自主管理是关键。因为在行政主导的管理模式下，高等学校的管理主要由上级行政机关和高等学校的主要领导来决定，高等学校不可能实现自主管理，所以，学校领导不需要也不会重视发展规划工作。

要改变这种状况，一方面需要进一步推进高等教育管理体制改革，改变高等教育主管部门任意干涉和直接管理高等学校的越位做法，不断扩大并充分保障高等学校的办学自主权，为高等学校自主管理创造良好的外部条件；另一方面，还需要高等学校进一步完善内部管理，通过制订学校章程，规范学校的管理体制和运行机制，改变行政权力主导一切的官僚主义倾向，充分发挥教师尤其是教授在办学治校中的主体、监督作用，使高等学校的行政权力在有限、可控、公开、公正的范围内运行，进而为高校的自主发展营造良好的内部条件。只有在内外部条件都具备的情况下，高等学校的自主管理和自主发展才能实现；也只有实现了自主管理和自主发展，发展规划工作才能引起高校领导的重视。因为在自主管理和自主发展的条件下，发展规划就是学校的发展蓝图、工作依据和行动纲领。没有发展规划，高等学校的工作就没有依据，高等学校的发展就难以为继。

2.科学界定发展规划部门的职责和性质，强化其院校研究的职能，是提高发展规划部门规划管理专业化水平的关键

发展规划部门不同于一般的行政管理机构，它的主要职责是开展院校研究，制订、实施、检查、总结发展规划，为学校领导管理决策提供咨询服务。所以，它应该也只能是一个研究咨询机构，否则，它就不能很好地履行其应该承担的职责。我国大多数高校的发展规划部门之所以制订发展规划的专业化水平不高，管理规划的过程不完整，轻视甚至忽视发展规划的实施、检查和总结，在一定程度上可以说就是由对发展规划部门职责和性质的错误定位造成的。由于绝大多数高校都把发展规划部门定位为行政管理机构，都赋予它很多行政管理工作，它就不可能有足够的时间从事院校研究，更不可能站在科学、客观的立场上，按照“价值中立”的原则来制订、实施、检查、总结发展规划。它必须遵循“下级服从上级”的行政逻辑，按照领导的主观意志从事规划管理工作。这就从根本上抑制了发展规划部门提高规划专业化水平的愿望和要求。只有还原发展规划部门的本来职责，恢复发展规划部门研究、咨询机构的性质，强化其院校研究的职能，才能提高其规划管理的专业化水平。

3.改善高校的内部决策机制，加强民主管理，是调动教职员工参与发展规划工作积极性的必要条件

民主管理是《中华人民共和国高等教育法》对高等学校办学的基本要求，参与学校的民主管理是《中华人民共和国教师法》赋予广大教师的基本权利。另外，加强民主管理也是调动教师积极性、提高决策科学性的有力武器，所以，高等学校的管理者在决策过程中一定要充分发扬民主，坚持从群众中来，到群众中去；坚持校务公开；坚持依靠教师办学；要通过制度建设，规范决策程序，保障广大教师在学校决策中的建议权和否决权。坚决反对不经过民主讨论，由少数领导“暗箱操作”或个别领导“一言堂”的错误做法，牢固树立广大教师的主人翁地位。只有让广大教师切实感到“建议有结果，参与有实效”，才能调动他们参与学校发展规划工作的积极性、主动性和创造性，也只有做到这一点，通过发展规划工作促进学校的科学发展才能有群策和群力的保证。否则，不改变少数领导“闭门造车”或个别领导“拍脑袋决策”的错误做法，只搞一些形式主义的调查研究和座谈协商，让一些教师代表扮演几次“民主决策”的群众演员，就希望搞好学校的发展规划工作，只能是自欺欺人的“缘木求鱼”，不仅不得鱼，而且有后患。所以，改善高校的内部决策机制，加强民主管理，是调动教职员工参与发展规划工作积极性的必要条件。