试议高校民办二级学院发展分析

论文摘要：高校民办二级学院的出资模式包括：公立大学全资设置型；政、校、企合作设置型；兼并与改制型；校、企合作设置型等。为促进二级学院的持续健康发展，必须坚持公益性的价值定位，增强政策的有效性，并在整合现有政策的基础上借鉴《公司法》的规定，正确处理其法律地位、产权关系与管理体制之间的关系，建立适合二级学院的健全管理体制与运行机制，逐步形成与公办、民办高等教育和谐发展的格局。

论文关键词：民办二级学院；定位；公司法视角

高校民办二级学院是高等教育发展过程中一种全新的办学模式，它经历了积极探索、快速发展和规范引导等阶段。随着相关政策的阶段性转变，高校民办二级学院的发展面临着一系列新的课题。

一、高校民办二级学院的出资模式

高校民办二级学院产生于20世纪90年代初，迅速发展阶段则是在1999年公立普通高校扩招之后。民办二级学院快速发展的主要因素有：地方经济发展对人才的渴望；民众对高等教育的需求；政府对调整本、专科招生结构的要求。

上个世纪90年代中后期，南京一些普通高校在办学体制的改革上大胆探索、勇于创新，吸纳民间资本，在普通高校内创办了公有民营性质的民办二级学院，这种探索至今已有10余年的时间。截至2011年9月，江苏省教育厅公布批准的南京市民办二级学院已经有26所。由于民办二级学院是我国近年来才出现的一种新型办学模式，不同二级学院的办学模式存在较大差异，有国内公立大学独立设置型；有政府、公立大学和企业合作设置型；有中等专科学校和高校合作设置型；还有国内高校与企业合作设置型，因此，很难给民办二级学院做一个明确的定义。但总的看来，大多数民办二级学院都是由国内公立高校与其他投资者、国内外企事业单位合作设立、以民办机制进行管理运营的。其在管理形式上与独立设置的民办高等学校相近却不相同，是介于公办高校与民办（私立）高校之间一种新的办学模式。

1.公立大学全资设置型

公立大学独立设置，即办学资金、办学条件、设备均由原公立大学独自投入。由于民办学院收费较高，多数高校愿意全资设立民办二级学院，用所收学费弥补国家对公办学校财政投入的不足。2008年，教育部颁布《独立学院设置与管理办法》，要求高校民办二级学院必须进行改制，吸收国家机构以外的社会组织及个人进行合作，成为具有独立法人资格的独立学院。但是，由于利益驱使，一些高校不愿意吸收外部投资，虽然在形式上进行了改制，名义上有社会组织投资，但实质上仍由高校独立出资。在管理上，并未真正实现完全独立。有的学校强调二级学院的“相对独立”：相对独立的校区、相对独立的财务、相对独立的管理、相对独立的教学。有的只是将二级学院作为一个职能部门，二级学院的学生分散在各个系、部，既无独立的校区，也没有独立的教学和管理，“母体学生”和二级学院学生的差别只有学费和录取分数的不同。

2.政、校、企合作设置型

这种模式是由高校所在地的地方政府、大型企业、高等学校三方以不同方式出资共同组建的民办二级学院。学院实行董事会或理事会领导下的“校长负责制”，具有相对独立的法人地位，如南京师范大学泰州学院，泰州学院是由南京师范大学与泰州市人民政府合作举办的全日制普通本科二级学院。学院位于泰州市主城区，南京师范大学负责学院的教学和管理，泰州市人民政府负责校园硬件设施投入。

3.兼并与改制型

这是一种由中等专业或专科学校与本科高校合并，改制后组建的民办二级学院，如金陵科技学院龙蟠学院，金陵科技学院是2005年经教育部正式批准由金陵职业大学和南京农业专科学校合并组建的本科院校。经改制后，举办二级学院——龙蟠学院。学院的管理机构与领导班子具有相对独立的地位，教学管理与任课教师由金陵科技学院聘任。

4.校、企合作设置型

这种是由高校与企业共同投资创办的民办二级学院，即高校引进民营资本共同投资设立民办二级学院，公立大学与民间资本按照类似股份制的运作模式，分别投资入股。在具体的投资方式上也有区别。南京市创办的20多所民办二级学院中，大部分建设资金来源于母体高校和企业，如南京林业大学南方摄影学院，名义上由母校一家校办企业康达公司参与投资。

二、高校民办二级学院发展之障碍

1.思想观念不到位

人们对民办二级学院地位的认识有诸多误解，现在人们对民办二级学院地位的片面认识主要有几种情况：一是“多余论”，这种观点认为集中力量发展公办高校才是重中之重，创办民办二级学院完全没有必要，纯属多余；二是“冲击论”，认为政府发展民办二级学院会在资金、师资、生源等方面对公办高校造成冲击，阻碍公立高校的发展；三是“附属论”，认为民办二级学院的地位低于公办高校，是公办高校的“附属品”。这些观念从不同侧面反映了人们对于民办二级学院的歧视和误解。这些态度势必影响民办二级学院的发展。

2.相关立法滞后

市场经济是法制经济，国家的有关法律、法规是民办二级学院健康发展的重要保证，法律、法规的完善对民办二级学院的生存、发展起着至关重要的作用。但是，由于民办二级学院还是新生事物，相关方面的法律、法规甚少，我国至今还没有一部完整的法律规范民办二级学院。虽然早在1997年就出台了《社会力量办学条例》，2002年颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办二级学院管理的若干意见》于2003年颁布实施，2008 年颁布《二级学院设置与管理办法》以及2010年颁布了《江苏省教育厅关于加强二级学院教学工作提高教学质量的若干意见》，然而，这些法律、法规对于民办二级学院来说具有很大的局限性。毋庸置疑，法制建设的滞后将在一定程度上妨碍民办二级学院的发展。 3.高校民办二级学院的法律地位不明确

高校民办二级学院的法人地位不明确，“公”、“民”界定牵强附会。现实中，具有独立的法人地位、能够独立享有权利并承担义务的二级学院屈指可数，大部分二级学院都受到“母体”高校或出资者的影响与左右。民办二级学院的所有制类型比较复杂，有的完全是国有型，有的则是混合所有制型。二级学院产权的多元化和资金来源的复杂性使得很难仅用“民办”二字来对其定位。从二级学院的实际情况与现有的法律规定来看，其既不属于按照所有制来划分的企业法人，也不属于《民法通则》中规定的非企业法人，即事业单位。法人属性的不明确也导致了二级学院其他制度的不规范。2001年国家有关部门联合出台《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》，依据《办法》，民办学校属民办非企业单位法人，至今，这种定性一直被沿用并且没有因为《民办教育促进法》的颁布和实施而修改。这种非企业又非事业单位的性质使得二级学院无论是在税收、财务还是在人事等其他方面都面临着难以逾越的障碍。

我国高等教育财政实行“有保有压”的倾斜政策，使地方高校、民办高校、二级学院越来越被边缘化，虽然《民办教育促进法》和“26号令”明确规定了二级学院享有与公办高校同等的法律地位，并且对二级学院的各种扶持与奖励政策予以规定，但事实上二级学院根本没有享受到这种法律地位，待遇不公的情形依旧严重。

4.产权关系不明晰

产权不明晰是民办二级学院的主要问题，个别仍在“母体”高校体内的无独立校区的二级学院比较突出，如南京艺术学院尚美学院、南京师范大学中北学院、南京理工大学紫金学院。

二级学院产权不明晰主要表现在：其一，二级学院的出资不规范，使得产权不到位。大多数二级学院的固定资产主要来自于租赁，其自有财产有限，不足以承担相关的民事责任。其二，二级学院的法人财产权没有得到应有的法律保护。产权问题是二级学院运营中关乎效率和效益的敏感问题，由于相关法律、法规的不健全，二级学院在创办过程中，相关部门往往对其产权没有划分明确，特别是对以二级学院名义投资和产生的有形、无形资产的划分，这在一定程度上制约了二级学院的运营与发展。其三，二级学院的法人财产权未得到有效实施。在二级学院创办过程中，普通高校的投入以师资、管理和学校的办学优势为主，实物的投入，包括校舍、土地等主要由合作方承担。高校从这种合作中可以获得直接的利益回报，主要是学费分成。于是对产权问题就极少关注，在办学协议中也就没有相关的约定，这使得二级学院既没有形成规范的公司化产权结构，也没有类似公益性法人财产，产权不清晰、不稳定，造成二级学院在办学中容易急功近利。

江苏省教育主管部门规定“独立校区”等“三独立”原则，就是因为二级学院目前处于初步探索阶段，还没有科学的办学模式解决产权不明晰这一问题。不管这种政策是否科学，就目前运行情况而言，还有相当一部分学校并没有严格按照教育部和省教育厅的要求执行。

三、高校民办二级学院发展之定位与展望

首先，真正实现民办二级学院的独立法人地位。如果民办二级学院不具备独立法人资格，必然导致二级学院的产权缺乏独立，所为的民事活动需要法人的确认；加重了投资主体的管理负担；其他投资主体分享了二级学院的权益却不承担办学风险，权责不一致。为了避免上述后果，必须确保民办二级学院真正意义上的独立法人地位。民办二级学院应具有高校法人所必备的财产和必要的办学条件，且必须经过行政许可和核准登记后才能成立。由于现在民办二级学院主要依靠母体高校的名望和师资吸引学生，在兴办初期，可以作为高校的二级机构，但发展到一定规模后应与母体高校完全脱离，成为独立法人。

其次，参照有限责任公司的产权组织形式。由于现行的法律法规没有对民办二级学院的产权形式进行明确规定，不妨参照《公司法》的相关规定来处理高校民办二级学院的产权问题。为保证民办二级学院产权明晰，应明确高校和企业等投资者的持股比例或者股份数，对合作方的资产和信誉进行评估，各投资主体的资产在投入二级学院后转化为二级学院的法人财产；投资者作为民办二级学院的股东，依法享有相应的股东权利；投资者享有从股权中获得收益和转让股权的权利；独立学院享有法人财产权；双方按照投资比例或者签订的合同来确定股权份额，并据此享有相应的权利和承担相应的责任，根据职权参与学院管理；民办二级学院成立学校董事会，并按照董事会的领导实行“校长负责制”，确定以所有权和经营权分离的管理机制进行运营；学校董事会制定专门的资产管理办法，并严格遵照执行，防止学院资产的流失和挪用。

再次，建立完善的内部管理机制，保证民办二级学院产权得以落实。按照我国《高等教育法》和《教育法》的有关规定，民办二级学院应当实行董事会领导下的“校长负责制”，但是二级学院的董事会与一般股份有限公司的董事会不同，而是兼有一般公司、企业的股东会和董事会双重权利职能，是学院的最高权力决策机构，负责学院相关的办学规划、经费筹集、人事管理、办学规模、费用收支等重大问题。二级学院的董事会成员主要由投资者组成，同时可以广泛吸收企业、教育领域中的各类精英参与。董事会成员的确认办法可以由投资者双方共同商定并在学院章程或者董事会章程中确定，如果没有约定，也可以按投资者双方所持的股份来确定。当然，还应建立一种有效、合理的控制机制，使民办学院的办学方向不至于发生偏离而成为单纯追求赢利的企业。