浅谈问责制:高等教育质量保证的新机制

[论文关键词]高校问责制社会问责公众参与高等教育改革

[论文摘要]上世纪 80年代，随着相关利益者对大学资金使用效益的关注，高等教育问责在英国兴起。问责制的引入加强了高校与政府、社会等外部利益相关者之间的沟通，使高校教育责任更加明确，职责履行更加有力；同时也促进了高校管理制度的规范和制度实施的有效性。从一定意义上说，问责制是构建现代大学制度、深化高等教育改革的关键。本文通过对问责制的概念和内涵的剖析，在分析我国高校问责制发展的现实困境基础上，意在探讨适合我国高校问责制的有效现实路径。

一、高校问责制的概念和内涵

高校问责制源于20世纪中后期的英美等国，其主要目的是为了解决高校与政府以及其他公共服务之间的要求。问责是相对于权力和责任而言的。基于法律赋予的权力，高校应当担负相应的责任，如学术责任、社会责任、法律责任、教学事故责任、教学质量责任等。有责任就有考察负责还是失责的问责制度。从这一意义上来讲，高校问责制即高校利益相关者通过一定合法程序，让没有履行好相关义务的高校公共权力使用者承担应有责任，接受相应处罚的相关制度的总称。

上述对高校问责制概念的界定，可以有助于对高校问责制的内涵展开进一步的分析。高校问责通过利益相关者来实现，也即高校向政府部门、社会机构或个人通过汇报、结实、证明及回答高校的资源使用情况及效果。通过对这些利益相关者与高校关系的分类，我们可以把高校问责制概述为四个部分：（1）问责主体，是指高等教育机构的利益相关者；（2）问责客体，包含高校主管行政部门及其官员和高校自身，本研究侧重在对高校问责；（3）问责内容， 指高校的利益相关者的利益诉求；（4）问责方式，立足于内部问责与外部问责的视角，依据问责主体的不同，基本划分为同体问责与异体问责。同体问责的主体是上级教育行政管理部门；异体问责的主体是高校利益相关者[1]。

概括上述四个部分来看，高校问责制是以绩效为核心，对高校权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。它用于支配在组织中有重大利益关系的团体与高校管理者之间的关系，坚持高校“法人治理”的原则，以保证高校系统的正常运行，遏制高校权力异化以及保障高校利益相关者的权益。

二、实施高校问责制的重要性及现实意义

1.有利于保障问责主体的利益，提高整个高等教育资源的使用效益，从而推动高等教育质量的提高

问责制加强了高校与政府、社会等外部利益相关者之间的沟通，使高校教育责任更加明确，职责履行更加有力。推行问责制为高校民主治校提供了一种实施途径，与民主决策、民主管理和民主监督相对应的是决策问责、管理问责以及监督问责。因此，高校问责制完全可以成为高校在决策、经营和管理工作中，主动接受问责主体监督的一种有效方式，成为高校与问责主体互相了解和沟通的重要桥梁。问责主体能够对高等教育办学质量进行监督，高校一旦教育质量滑坡，受教育者及社会大众必然会对高校的办学质量提出质疑，甚至追究高校的教育责任。问责制的推行从制度上约束高校自身的教育行为，促进了高校内部有关部门对教育质量的重视，使高校更加关注教育质量的提高，最终整个高等教育质量也就从而得到提高。

2.有利于创新和完善高校管理制度，推动其自身的发展

高校价值目标的达成有赖于科学的管理，问责制的引入促进了高校管理制度的规范和制度实施的有效性。高校问责制的推行体现了保障利益相关者的利益诉求，而将高校的组织与管理制度推向一个新的目标：关注所有利益相关者的需求和权利，即高校自身的管理制度要以实现高校及利益相关者的整体利益最大化为目标。在此基础之上，高校应该系统创新高校办学理念、组织体制、管理体制和管理制度。其次，高校通过问责来形成工作压力和动力，确保决策科学、执行得力。这也在一定程度上，推动了高校自身的发展。

3.有利于促进高校依法治校、民主治校

大学的章程是依法治校的重要依据，对学校稳定、健康发展有着重要意义，制定和完善大学章程，是实现依法治校的重要保证。大学是否按章程办学也是政府及社会监督、管理大学的目的。高校问责制的推行有利于监督和制约高校的行为，促进高校依照规章和章程办学。同时，高校师生对学校发展的全过程享有知情权、参与权、监督权，高校问责制的推行能够增进问责主体的相互沟通、理解和支持，从而促进高校依法治校、民主治校的实现。

4.有利于遏制高校权力异化，预防腐败发生

1995年颁布的《中华人民共和国教育法》以及1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》都明确规定了我国高校的独立法人地位。作为独立的法人，高校拥有招生录取权、物资采购权、教师聘任与管理权、收费及经费使用与管理权等。而这些极其重要的权利缺乏有效的监管，在高校发展的过程中滋生出很多腐败的现象。“绝对的权利导致绝对的腐败”，在权利得不到有效、及时的制约和监督时，高校很可能产生“权力异化”。高校问责制作为一种有效的权力监督制约制度，有利于遏制高校权力异化和失范，纠正和防范高校腐败问题的发生，为我国高等教育更好的发展提供制度保障。

三、我国高校问责制发展的现实困境

1.高校自治制度不够完善

20世纪后期以来，我国政府开始放松对大学的管制，实行三级办学，二级管理并赋予大学自主办学主体的独立法人地位。依据《教育法》与《高等教育法》的有关条款，高校法人自治的权限在于招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费管理等方面。然而，在实践中政府对学校还是管得过多，兼具裁判员与运动员的双重角色。另一方面，大学自治的权限使得高校拒绝对外履行责任，以此维护自我利益和高校所拥有的特权。对于真正意义上的办学主体，外部责任的过度诉求师对大学独立性的干涉；而对于大学自身来说，问责与自治的动机则是永远相矛盾和对立的。因此，外部利益相关者和大学之间产生的紧张关系，暴露出我国政府管制下高校自治制度的天然缺陷。

2.高校利益主体地位和职责权限不明确

在计划经济时期，高校的资源设施配置是由政府提供的，资源往往难以得到有效配置，造成资源的大量闲置和浪费。进入市场经济时代以后，高校发挥了其自主办学的优势，在资源配置中起到了主体地位，引进市场竞争机制，使教育公共用品的配置通过合理的竞争得到了有效配置。这种体系下会出现各方主体利益矛盾，教职员工主体地位不突出，学生利益有时得不到保障等问题。

3.高校内部权力配置失衡

高等教育大众化推进阶段，为高校能独立自主发展，我国实施高等学校“法人治理”制度。由于历史原因，转型期高校管理中往往党政权力不分，关系不顺，学校法人代表——校长实际上处于二把手的位置，难以发挥高校自主性和创造性的整体功能。我国高校内部的学术权力基本为行政权力所取代，在学校层面上，除个别领域，如职称评审、学位授予由学术性组织（职称评审委员会和学位委员会）负责以外，学者很少有机会介入高校的管理活动，更不用说决策过程。即便部分学术人员成为学术领导人和管理者，受行政权力惯性思维影响，往往形成学术寡头与学术垄断，并进一步干扰学校行政管理事务。高校内部的行政权力与学术权力之间的失衡以及相互错位发展，使高校内部权力无序，直接影响学校绩效、资源使用、成果创造以及课题和各种服务的质量，难以满足相关利益者对高等教育办学的公平、效率、效益、质量和效果的利益诉求[2]。其结果是，法人的权责不对等，高校自治主体不明确，容易产生权力的泛化和责任的边缘化，最终难以落实高校问责。 4.问责形式单一，目的不明确，重点不突出

高等学校问责制的核心，就是要通过一系列制度安排，使高校领导能真正树立一种高度的责任意识和危机意识，并对那些由于领导个人行为失当或违法、渎职、失职等而造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。高校领导的责任一般可分为相互关联又较为独立的四个层面，即刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。由于责任层次不同，因此需要建立不同层次不同形式的问责制，并根据责任轻重不同，突出重点领域、重点人物、重点问题的问责。然而，由于我国高校领导的责权划分不清，故尚未建立起科学的问责制度体系。

四、我国高校问责制的现实路径

1.完善高校各项规章制度，为问责制奠定良好的制度基础

要使我国高校问责得以有效实施，必须在建立健全《行政问责法》和《行政监督法》的前提下，制定《校长法》或《学校法》等法律法规，重先修定《高等教育法》，明确问责主客体权限、问责内容范围、问责方式和问责客体的权责，使高校问责制法律化、制度化。高校经营运行要引入市场机制，充分发挥市场在高校资源配置中的基础性作用，增强高校发展的内在活力，改变政府高等教育产品唯一提供者的角色，使多元的权益主体介入对高校经营运行的问责中。通过对有关高校各项规章制度的完善，为问责制奠定一个良好的制度基础，做到“有权必有责，责有所依”。

2.规范高校问责程序

要规范高校问责程序[3]，一是要有法必依，严格问责。问责主体要依据法律法规和纪检监察条例规定的内容、途径、方式、程序进行问责，采取述职、考评、监察、检查、审计、质询、举报、民主评议等多种形式来保证责任的有效性。二是合理确定责任，建立纪检、监察、组织、人事联席会议制度，会商责任认定，从过失的利害关系、程度大小、主客观因素来确定责任的主体、种类和大小，保证责任确定的严肃性。三是实行分类处理，规范实施责任追究，建立健全纪检、监察、组织和人事责任追究处理协调机制，会商处理意见，问责方式包括法律处罚(如经济赔偿、罚款等)、党纪政纪处分、组织处理(如免职、降职、通报批评等)、辞退、除名、自我引咎、道歉等，做到处理处分适当，避免畸轻畸重现象发生，保证责任追究的准确性。

3.建立健全高校问责的监督机制

首先应设立专门的监督检查机构，强化校内监督。现行的监督机制多为行政式的监督，不足以全面推进高校问责制的实施。针对这种情况，高校应设立专门的监督检查机构，强化校内监督。主要对高校的招生、收费、颁发学业证书等行政行为进行定期监督。并建立相关的预警和治理机制。平时的时候，重视预防作用，设立举报热线和举报信箱，多形式、全方面拓宽学生、家长、群众举报和信访渠道，增设或善网络等媒体纸漏制度，定期对高校的行政决策和执行行为进行了解并有效检查，以便及早发现，及时预防，起到预警作用。在发现问题之后，要能及时处理，保障各利益相关者的权益。

其次要完善高校信息公开机制，加强新闻媒体的监督。在问责过程中将问责的信息公开，是保证问责结果公正性的基础。高校应该公开实施行政行为的全过程，尤其是决策信息；学校内部管理制度和程序如招生计划，录取信息，违规招生处理结果，教育收费的项目，教育经费的收入、支出、使用管理情况等。高校应从分发挥网络优势，主动接受新闻媒体的监督，为各相关利益者提供全面，详细的信息，强化问责制的贯彻实施。

4.实现同体问责与异体问责相结合的高校多元问责形式

我国高校问责制基本上属于同体问责，即问责主体为高校的主管部门。《高等教育法》第四十四条规定：“高效的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”这一法律规定，明确了同体问责的合法性和权威性。然而，伴随着高等教育大众化的进程，不同办学主体的诞生，不同利益相关者的权利诉求，导致同体问责面临困境。高校管理中仅有效率是不够的，不同的利益个体还需有“一种体面而且有尊严的生活方式”。高校应充分运用学校信息化技术，使由不同利益者组成的问责主体能够及时获取信息和交流意见，为高校问责制综合运用同体问责与异体问责、内部问责与外部问责，建立信息平台[4]。

5.建立适合中国国情的高校社会问责制度

从中国的现实国情来看，要建立有效的高校问责制，任何一种单一形式的评估都是不足取的，只有走一条将各类评估主体整合起来的多元化综合评估道路，即以政府组织为主，吸纳公众参与，才是正确的选择。那么，问责制改革的新形式——社会问责，就特别适合在中国的发展。高校社会问责是一种依靠公民参与来对高校进行问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式进行问责，并以此来推进政府对高校的问责，共同促进高校的改进。目前的高校本科教学评估还只是象征性的社会问责，在评估的决策与执行过程中，社会基本不参与，只有评估结果向社会公布等简单的公众参与形式，公众不能有效的发挥作用。[5]那么，要真正实现高校社会问责，就要设计公众参与机制，既让公众能在问责的各阶段广泛参与，又能发挥积极、有效的作用。以此来增强政府对高校问责的有效性，提高国家制度能力，满足社会的多元需求，促进高校提高教育教学质量。

[

[1]邹健.问责制概念及特征探讨[J].中共南宁市委党校学报，2006，(3)：48.

[2]吴景松，程宜康.我国高校问责制之现实困境及其治理路径[J].江苏高教，2007，(1)：45.

[3]朱生营.当前我国高校问责制的不足与改进[J].煤炭高等教育，2006，(6)：12.

[4]李树峰.论校长问责制下的自律与他律[J].教学与管理，2006，(1)：8.

[5]周湘林.高校社会问责:研究进展与概念建构[J].大学教育科学，2009(4)：54-61.