我国铁路运输价格制定存在的主要问题浅析

[摘要] 价格是铁路运输的核心。要从制度上规范铁路运输价格的制定办法，提高铁路运输价格制定的科学性和透明度，就必须正确审视我国目前铁路运输价格制定存在的主要问题。

[关键词] 铁路运输价格制定问题分析

在我国经济体制市场化过程中，铁路取得了巨大的发展，铁路运价制定也越来越规范和科学，但是由于历史原因，我国铁路运价在管理体制、形成机制和价格结构中存在诸多问题，在一定程度上制约了我国铁路的发展。

一、铁路运价管理体制存在问题

在我国目前铁路政企不分的经营管理体制下，铁路运输企业一方面因为垄断经营，受到社会方面的挤压;另外一方面又承担了大量政策性、公益性运输任务，政府与市场责任划分不清。这种政企合一的体制直接结果是人们都不把铁路当企业看，而认为是政府职能的一部分，要求铁路承担更多的社会责任，对铁路的投资和发展却要铁路部门自己解决。交通基础设施事实上承担着普遍服务职能，对交通基础设施建设特别是边远落后地区基础设施建设是各国政府普遍重视的问题，多由政府直接投资或者采取支持政策。而我国政府对交通基础设施投资和支持力度却明显不足，自“七五”期间实行“大包干”以来，中央财政不再直接投资铁路基础设施建设，现有的铁路建设基金资金来源主要是铁路货物运输价格中形成的铁路建设基金、地方政府财政性资金、大型国有工矿企业投资、国内外金融贷款及铁路建设债券等方式。

“政企合一”体制对铁路运价的影响也很明显，各种价格矛盾都希望从铁路运价中找到出路。在通货膨胀严重、价格上涨时，为了稳定价格水平，维护社会稳定，铁路运输不能提价;在通货紧缩时期，为降低成本，减少企业负担，促进生产企业发展，铁路运价也不能调整。运价体系是历史上每一时期针对当时的突出矛盾和问题提出不同的调价措施逐步累加形成的补丁价格体系，缺乏能适应市场变化和铁路运输特点的机制。

二、铁路运价总水平和构成不合理

1.铁路基本运价总水平仍然偏低

由于对铁路客货运运输成本缺乏深入研究，定价基础不牢靠，保本微利的指导思想使铁路运价长期偏低。铁路企业存在成本不清、经营效率不高等垄断行业的通病，依据成本定价缺乏科学性。首先，铁路运输只有总成本，客货运成本分摊缺乏客观标准，这在一定程度上影响了定价的科学性。另外，因为铁路属于基础设施，影响面大，调价时也多按照保本微利的原则从严掌握，根据铁路亏损额和运输周转量大小，计算需要调整的运价，调整到可以使得铁路不亏损。其次，不同的货物的运价和运输成本缺乏直接相关关系。这些因素都导致铁路运价水平不高。

2.铁路建设基金未能与基本运价有机结合，使运价配置资源的经济功能不能得以正常发挥

不可否认，铁路建设基金的征集对铁路运输业的发展起了很大的作用，但采取这种征集办法对铁路运价配置经济资源功能的发挥，却是不利的。因为人为的将货运价格划分为运营价格和基金两部分，按不同的标准计收，制定专门用途，不仅使货主负担不公平，铁路部门无法统筹合理安排铁路运营、建设基金，削弱了铁路建设融资能力，而且产生了不利的社会影响。一方面，铁路建设基金针对用户占用的铁路运输能力按吨收取，没有考虑货物类别和递远递减等因素，造成货主负担不均衡;另一方面，铁路建设基金不参加盈亏计算，降低了铁路运输企业盈利能力，这使得铁路运输企业自从1994年连续5年亏损后，从1999年到目前为之也仅处于保本状态，无力吸引民间或者国外资本，以直接的方式进入铁路建设、运营领域，利用社会资金停留在银行贷款等较低层次，对铁路发展起到了相当的阻碍作用。

3.运价体系复杂，削弱了铁路在综合运输市场上的竞争力

铁路运输价外收费过多，导致广义运价总水平偏高，铁路运杂费同主体运价的总和呈同一水平。铁路运输业目前各项附加收费名目繁多，而铁路运力紧张的路段利用其垄断地位乱加价、乱收费现象也更为严重。一些地方政府越权征收建设费、附加费，许多建设费或附加费与铁路建设没有关系。铁路运输的延伸服务不服务也收费，这些乱收费现象扰乱了价格秩序，加重了铁路运输企业负担，导致一方面铁路运营亏损大，另一方面货主感到运价太高，承受不了。过多和过高的价外收费也使提价困难重重。

三、现行铁路运价形成机制及相关体制存在的问题

1.运价形成机制行政化过浓，运价调节机制僵化

我国铁路法规定国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。货物运输杂费的收费项目由国务院铁路主管部门规定。目前由中央统一管理运价占铁路运价的主要部分，运价由国家根据自己的判断在适当的时期进行一次性调价，不仅周期长，而且一定下来就很难变动。这种高度集中的、行政化过浓的铁路运价形成机制的直接后果，是铁路运价机制僵化，不能适应市场竞争的要求，在运输市场中只能处于被动挨打局面。我国铁路实行低运价政策曾长达40年之久，铁路的低运价水平抑制了铁路运输业的发展，造成铁路运输能力出奇短缺，“买票难、坐车难”曾日甚一日地困扰着企业和旅客。而当传统计划经济在向商品经济乃至市场经济转轨时，其他运输业纷纷走向市场，得到了迅速发展并占领客运市场，铁路运能开始逐渐饱和，需求呈下降局面。这时，“铁路客运价格却大幅度上调，造成运力结构失调，客流量急剧滑坡”。其次，由于不同地区间经济发展水平的差异，势必形成各条线上个别成本的不同，以及各地运输企业之间的成本差异，全路实行统一运价，难以充分体现各铁路企业在运输过程中所投入的劳动和创造的价值，可能会造成不同地区运输企业之间的不公平。

2.现行制度存在缺陷

按照财务制度区分，铁路运输企业的任务可以分为两部分，一部分是正常的运输生产，这是铁路运输的主业，其收入全部上交铁道部，实行“管内归己、直通清算”，铁道部统收统支统分，统负盈亏;另一部分是企业的多元化经营，其经营权和收入分配权归企业支配。而且由于国家铁路在组织上集中统一领导，运输上统一调度指挥，经济上统收统支统分，所以实际上是一家大企业，各铁路局名义上虽是国家铁路运输企业，但并未成为法人实体和市场竞争主体，没有独立完整的经济核算。这种制度一方面使铁路运输企业在运输经营中，缺乏应有的市场竞争压力，缺乏利益激励机制和有效的约束机制，对主业运营效益麻木不仁；另一方面导致铁路运输企业过分重视多种经营的发展，通过种种手段对客户进行价外收费，从而也干扰了价格秩序。

3.铁路运价调整的科学性和规范性不够

现行铁路价格制定和调整的依据主要是《价格法》和《铁路法》，以及国家发展改革委员会和铁道部的相关文件、通知和规定，在《价格法》中没有专门针对铁路定价的内容，只有对垄断行业价格相关问题的规范，《铁路法》也只有对铁路运价的制定、调整办法也只有一些原则性规定，而没有具体的、细化的说明，而且这两个法律实施的时间久远。同时，国家发改委和铁道部的相关文件、通知主要是对一些特殊的、具体的运输方式的价格制定和调整办法。目前没有一个管理办法对制定和调整运价的方法、权限及相关信息的取得和披露等做出科学的规范。

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