城市轨道交通项目中政府民间合作（PPP）模式的结构分析

城市轨道交通是一种依托轨道运行、借助电力驱动，以列车编组方式在城市区域快速行驶的交通工具，是现代城市公共交通的重要组成部分。城市轨道交通系统包括地下铁道（地铁）、城市铁路（含市郊铁路）、轻轨、独轨及新交通系统等多种模式。 城市轨道交通（以下简称“地铁”）在城市住宅区、交通运输中心和工作地点之间提供了一个快捷便利的连接。从经济学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式（“Public-Private Partnership”简称PPP）。 由于地铁项目具有投资额大、专业技术复杂以及关乎民众日常生活等特点，所以该领域的PPP实践非常具有挑战性。本文拟从操作层面上对地铁PPP实践中各种可供选择的结构进行分析，文章结构安排如下：第一部分讨论了PPP的定义和基本结构，阐明风险在政府和民间部门之间分担的本质；第二部分讨论了地铁项目中实行PPP的意义；第三部分讨论了地铁PPP实践中应重要考虑的因素；第四部分重点分析地铁领域可供选择的PPP结构的种类及各自优缺点；第五部分为结论。

一、PPP的定义和基本结构 1、定义 PPP模式是90年代在西方开始流行起来的，以欧洲居多。PPP最核心的问题是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务的项目而在政府机构与民间机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。 采用PPP模式建设项目，其中一个首先要考虑的问题就是如何平衡参与项目建设的政府部门与民间部门的不同利益及要求，因为这两个部门分别具有不同的偏好和效用函数。从政府的角度来看，政府部门一般会要求由民间部门实施的地铁工程及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；从贷款人的角度来看，贷款人希望能够有适当的保障收回其向地铁项目提供的贷款；而从社会投资者的角度来看，社会投资者则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从其所投资的地铁项目中取得稳定和适当的投资回报，运用PPP模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。 PPP的关键因素是，在不损害项目经济平衡的前提下，必须分别根据政府和民间各自不同的风险管理能力来分配项目风险。另外，不能简单地将PPP视为公用事业的私有化，两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异[2]（见图1）。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导，政府在其中起的作用非常有限，政府投资是消极的，而民间投资则是积极的；而在PPP过程中，政府始终在项目运作中占据重要的地位，往往不仅是项目的投资者，而且还是项目建成后运作中的监督者，政府投资是积极的，而民间投资则是消极的。

2、2、基本结构

PPP本身其实是一个内在结构相对灵活的模式。它可以通过各种不同的结构安排来加以实施。我国现有一些外商直接投资项目已经通过特许权以及共担风险的安排引入了PPP模式。PPP的基本组织结构如图2，当然在具体实施过程中，由于项目的差异性，还要视具体情况而定。通常情况下，虽然采用的均为PPP模式，但具体到不同项目时，其结构或多或少存在差异，我们将在本文第四部分详细分析地铁PPP实践中那些常见的结构。

二、PPP模式的优势 PPP模式下，政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。PPP可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，其优势如下： 1、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。 2、有利于提高项目运作效率，主要体现在以下几个方面。节约成本：规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本。共享风险：当地政府可以和民间机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。收入增加：政府民间合伙制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入。项目执行更有效率：将项目设计、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高项目执行效率。资金筹集：可及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来看，有些大规模的投资，特别是初期投资非常大，在这种情况下，通常采用PPP模式较好，分散在一个比较长的时间内做各种各样的投资安排。 3、提高公众的社会福利，有利于公共设施服务质量的提高。民间机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客。 三、地铁项目PPP的特殊考虑 1、区域规划考虑 地铁交通需求通常被定义在“区域结构规划”之内的最高水平。这些规划指出了城市社会和经济发展情况并包含了诸如就业和人口趋势、开发区域（住宅的和商业的）；以及支持这些规划所需要的现在和未来基础设施的详细情况。规划的各个方面都对地铁PPP项目的成功有直接影响。PPP公司需要了解政府长期规划是否继续支持或者允许地铁的增长。发展区域将影响地铁现有布局和延伸。现存的或其他计划的交通方案也会影响地铁布局和效益。 一般来讲，PPP公司不能接受这样高的风险，并且会寻求政府补偿以应对“区域结构规划”变化对地铁造成的影响。政府需要检查其实际情况并决定是否能够和愿意按此执行。 2、政府投资考虑 关于PPP方法没有硬性死板的准则，实践经验使PPP方法不断完善，框架结构中也引入了更多的风险分配方案。几乎在所有的地铁项目中都不能期望凭借运营系统的车票收入来满足地铁的建设、维护和运行。对于大多数的地铁项目，可以用于运营和维护的车票收入在建设成本的0%-20%之间[3]。因此不可避免的，需要有一些政府资金投入，不同国家的公共采购制度将制定这笔资金可以用于工程项目的种种方式。这可能会影响PPP方法的可行性或者至少在其建立和运行时制定限制因素。 PPP不是仅仅将项目建立起来。它需要以可行性研究报告为依据制定政府发展规划并据此明确界定要求。PPP方法的最终目的是提供一个有效率的体系，使特许经营期内的服务水平可以测量，同时服务成本低于传统方法。 3、政府补贴考虑 地铁项目一般不适合完全由PPP公司全额投资，因为其建筑/采购成本一般比特许期的车票收入要高很多（虽然对于一些轻轨或者有轨电车来说建造成本较低，全额投资可能可行）。特许期的价值可能会通过授予车站或地面周边的开发权来增加，但是这需要一个合理的比例。还可以以票价补贴形式提供支持。实行任何与地铁或政府提供土地相关项目的税收减免也是常见做法。地铁开发贷款可以由PPP公司或者政府安排，享受优惠利率。 四、可供选择的PPP结构 1、公司化结构 政府与社会投资者通过谈判组建由政府控股的地铁公司，政府授予地铁公司特许经营权。整个地铁项目的投资建设和运营都由一个公司实体承担，该公司实体可以在金融市场筹集资金，并通过单独的供应、咨询、建设等合同引入专门的设备供应商、建筑承包商以及其它社会专业技术顾问（图3）。这种结构的典型案例就是香港地铁公司和2004年5月1日刚改建而成的东京地铁公司。 香港地铁有限公司前身为香港地下铁路公司，是1975年根据地下铁路公司条例成立，在香港建造、经营集体运输铁路系统。99年3月3日财政司司长在《财政预算案演辞》中，宣布政府计划透过出售香港地铁公司少数股权并将其股份在联交所上市。2000年4月26日香港地铁有限公司(以MTRCorporationLimited名称)正式注册成立。根据2000年6月30日正式生效的新地下铁路条例，香港地铁有限公司在法律上和原香港地下铁路公司为同一实体。私营化公开招股香港地铁有限公司法定授权股本65亿港元(每股面值1港元)，已发行并缴足股本50亿港元，其中财政司司长法团持有4999999999股份（拥有100％投票权），俞宗恰（港库务局局长）持有1股份。财政司司长法团和俞宗恰以信托形式为政府持有该等股份。 改制后的东京地铁公司资本为581亿日圆，中央政府持有53.4%的股权，东京地方政府46.6%的股权，2003年的营业额为32360亿日圆。负责东京市内8条线路的运营和新线的建设。目前的运营里程为183.2公里。

这种结构的优点主要体现在以下几个方面：1）就责任和接触点而言，政府部门只面向单一对象，即DBFO特许经营项目公司，便于监管和控制；2）具有透明和相对简单的结构；3）便于工程采购的组织和实施；4）有较多的市场先例可供参考。 这种结构的缺点在于：1）缺乏灵活性，例如无法解决不同特许经营期安排；2）从金融机构的角度看，项目公司融资属于“项目融资”，没有股东的担保，只能以项目未来收益作抵押，风险较高，因而导致融资成本更为昂贵；3）社会投资人的目标和观点可能有所不同－例如土建工程承包商持短期观点；而运营商持长期观点，容易产生利益冲突。 3、分割特许经营结构 政府部门将地铁项目的建设和运营分别授予两个单独的专业公司，由双方相互协调完成项目的建设。通常基础设施建设公司由政府控股，负责项目的土建工程和信号系统的建设；运营公司由社会投资者控股，负责地铁的运营和维护，并与基础设施建设公司协商公同进行车辆设备的投资（见图5）。比较典型的案例就是曼谷的地下蓝线项目，全长20公里，政府（MRTA）负责基础设施工程建设，社会投资者负责车辆及设备投资（约占总投资20％），并负责运营和维护。还有马尼拉轻轨3号线项目，MRTC负责设计、融资、建设轻轨3号线工程，并在完工后将工程移交给DOTC，DOTC负责轻轨3号线的运营，MRTC负责特许期内的维护及其他商业业务开发，DOTC以租金形式在特许期内偿付MRTC的建设资金投入，MRTC以租金形式与DOTC共享商业开发收入（50年）。

这种结构的优点主要体现在以下几个方面：1）向合适各方分配风险和激励，充分利用专业化分工优势，提高了项目风险管理的效率；2）建设和运营特许实施具有相对独立性，不会由于一方面的变更而影响另一方面的实施，模块式特许经营管理有利于制订基准和扩展，提高项目运作的效率；3）政府部门和社会投资者控股的运营公司之间存在更紧密的联系和控制关系；4）具有较高的灵活性，公共部门可以保留基础设施公司或运营公司的作用。 这种结构的缺点在于：1）政府部门承担了建设公司和运营公司协调风险；2）使项目的采购和实施更为复杂；3）无法对基础设施的支付转移市场风险（或至少需要政府支持） 4、混合结构 这种结构类似DBFO结构和分割特许结构的混合体，即政府部门将地铁的建设和运营一起授予一个特许经营公司。但该特许经营公司随后在下一合同层次上将基础设施和运营授权再作拆分，分别由不同的专业公司进行运作（见图6）。这种结构综合了DBFO和分割特许机构的优点，比如像DBFO一样政府只面向单一接触点，便于监管；同时又像分割特许结构那样，实现了向不同专业公司分配风险和激励的目的，而且还具有较高的灵活性。但是这种结构也存在一些缺点：比如政府可能需要向资产提供融资支持，建设和运营部门的协调风险仍然存在，但政府却对其控制力减弱，而且这种结构目前在实践中还不常用，很少有可供借鉴的案例。

五、结论 PPP本质上就是政府部门和社会投资者之间一系列复杂的合约安排，根据国外地铁项目PPP实践经验总结整理出来的各种结构，使复杂的合约设计过程在操作上思路更加清晰，责任和权利更加明确。由于PPP发展的历史较短，目前尚不存在一种完美的放之四海皆准的结构。毋庸置疑，每一种PPP结构都有其优点和局限性，在实践中，我们只能深入分析每个具体地铁项目的特点，在充分理解各种结构优缺点的基础之上，综合考虑和平衡各种现实局限性和各方参与主体的实际情况，从中选择令人满意的PPP结构解决方案。