试论环境保护公众参与制度研究

论文摘要 公众参与制度是环境保护的重要制度之一，是法律赋予公民的权利，对弥补国家在环境保护工作中的不足，实现可持续发展目标具有重要的意义，本文从环境保护公众参与制度的理论基础出发，借鉴国外环境保护公众参与的立法特点，从公众参与的现状及存在的问题出发，对健全我国环境保护公众参与制度提出了建议。

论文关键词 环境保护 环境权 公众参与

伴随着环境问题的日益严重，环境保护公众制度参与被许多国家纳入了法律轨道。普通民众有权利参与一切与环境利益相关的决策活动，国家提供相应的程序与途径保障，如参与环境决策、监督、请求救济等。公众参与制度为环境问题的解决提供了有效的制度路径，也有力地促进了环境管理民主化的进程。因此，我们也常常称其为“环境民主制度”或“依靠群众保护环境的制度”。

一、环境保护公众参与制度的理论基础

（一）环境保护公众参与的社会基础 现代民主政治理论的发展推动了公众参与意识与行动。上世纪中后期，为实现公共权力的社会化和公共利益的最大化，西方国家开始大刀阔斧的政府职能变革，从管理型政府向服务型政府强转变，还权于社会，扩大公民对公共事务管理的直接参与。多元民主论的代表人物罗伯特达尔曾提出了民主的五项标准，其中第一项标准就是“有效的参与。”可见，在这样一个民主的时代，通过单方权力方式来实行决策或做出决定，是不明智的，公众参与政府环境保护行政决策无疑是一个令人瞩目的发展趋势。 公众普遍觉醒的环境意识是公众参与环境保护的社会心理基础。近年来，环境问题引发的自然灾害在全球范围频发。公众为了表达控制工业噪声、反对水污染和土壤污染、反对修建化工厂和高速公路等要求，频频采取舆论、示威游行、请愿等方式，迫使政府在环境决策上不得不考虑公众的意愿。随着普通民众环境意识的普遍提高与环境保护的热情高涨，公众参与有了日趋成熟的社会基础。 （二）环境保护公众参与的法理基础 1.环境公共财产理论。1960年，美国密执安大学的萨克斯教授提出空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素是全体国民的“公共财产”，任何公民、法人或其他组织都无权对其占有、支配和损害。如果出现或可能出现上述行为，其他民众都可以通过一定的法律程序和途径进行救济或防范。 2.公共委托理论。该理论强调，环境是公共财产。为了实现对它的合理支配和保护，全体国民应当以信托人的身份，将其委托给国家管理。作为受托人的国家，应该秉承全体国民的意志，对环境进行妥善治理。鉴于环境问题的广泛性和复杂性，赋予国家在行使委托权时享有广泛的自由裁量权。为实现国家与公众之间畅通的信息传递，对国家的自由裁量权的范围和幅度加以限制，委托人有必要建立一种机制，来规范和监督受托人的行为，约束其按委托人的利益来行事，公众参与制度遂应运而生。 3.公民环境权理论。其最初的法律依据是1972年的《人类环境宣言》。宣言提出，全体社会成员都享有在健康，安全和舒适的环境中生活和工作的权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。这意味着公民环境权已成为公民的一项基本权利，为公众参与环境管理及其相关事务确定了权利来源。

二、国外环境保护公众参与制度的立法特点

西方发达国家在此方面，立法起步比较早，制度比较健全，公众参与制度在国家环保工作中的地位也更加重要。 首先，通过立法将公民环境权细化，具体化和制度化。西方各国不仅明确规定环境权是公民的实体性权利，而且为保障公众参与真正得以实现，往往还将其细化为一些程序性环境权，如获得司法救济权、参与决策权、知情权等等。 其次，公众参与的方式多样，环境保护公众参与的途径和形式比较完备。发达国家一般都对公众参与方式和程序方面有具体规定。例如美国，其通常采取以下做法：（1）通过新闻媒体发布拟建项目的厂址、内容，让公众了解建设项目的情况；（2）由新闻媒体公布公众听证会的时间和地点，请公众参加；（3）在听证会上充分听取公众意见，并进行答辩；（4）环境影响报告书或审议中，设专章论证公众意见特别是不同意见。 再次，在公众参与环境影响评价活动的制度上，发达国家普遍比较健全。例如公开环境影响评价报告书，说明书等文件、回答公众质询、听取公众的异议等等。 最后，许多发达国家都明确规定了民间环保组织的法律地位。各国鼓励公民依法成立旨在保护环境的社团组织。代表了各自群体环境利益的社团组织，对环境信息，科技手段和专业知识的掌握更全面，可以及时通报环境消息，甚至还可以为受害者提供技术咨询、法律咨询和帮助，因而拥有了从事环境保护活动更大的优越性和更强的能力。在实践中间，这些民间组织往往还可以代表公众协助政府制定环境政策、方案以及相关规范并监督其实施，与政府进行环境事务方面的有效合作，充分的参与环境保护的决策过程，尤其是在政府机关不履行环境立法规定或从事违法行政行为时，维护公众的合法权益，在环境保护运动中展现出巨大的能量。

三、我国环境保护公众参与制度的立法现状与问题

《宪法》第2条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从而，在国家根本大法的层面上，为我国公民在环境保护方面的基本权利和公众参与制度提供了法律依据。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”另外，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等环境保护单行法中也有关于公众参与的条款规定。《环境影响评价法》中国家鼓励有关单位，专家和公众以适当方式参与环境影响评价的条款，更是进一步明确了环境影响评价中的公众参与权。 在部门规章层面，《环境信访办法》规定了环境信访人的诸多权利，如对违反环保法规和侵害公民合法环境权益行为的检举、揭发、控告权；对行政主管部门和工作人员的批评、建议和检举揭发权；对污染防治工作的建议权。国家环境保护总局2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，切实保障公众的环境知情权，是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。

但是，总体而言，我国现行的环境保护公众参与制度的法律规定比较杂乱，还存在很多缺陷。 （一）立法指导思想滞后，公众参与权利基础不明确 参与权实际上是公民环境权的一项子权利。西方发达国家早已将公民环境权在宪法上给予了普遍承认。但是，我国还一直未能将环境权作为一项公民的基本权利载入宪法。没有宪法中的环境权，公众参与权利的基础不甚明朗，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。 （二）公众参与的方式和内容在立法中过于抽象，缺乏可操作性 纵观我国环境保护的法律法规，除了与《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众与暂行办法》外，绝大多数的单行法仅仅规定了事后救济如检举和控告相关污染的权利，而缺乏具体可行的公众参与制度，如《水污染防治法》和《环境噪声防治法》。此外，公众以何种途径参与、在多大范围内参与、组织者有何义务、公众如何实施检举和控告等等诸多问题，在制度层面都没有能够得到解决。 （三）公众意见很难得到合理的听取与表达 我国现行的规章中对于如何确定公众范围，仅有一些原则性规定，使得公众范围具有相当的不确定性。以致于现实中一些部门利用此纰漏，选择一些环境事项对其利益影响较小或对该环境事项没有认识的公众来采集意见，使得公众参与流于形式。此外，对公众意见如何处理，法律没有强制性规定。缺乏合理的程序保证听取过程的公正性，有些单位就随意处理公众意见，也导致公众后续表达意见的权利被剥夺。 （四）公众参与不够广泛，权利意识淡薄 从当代环境立法的趋势来看，公众参与的范围无论是在深度上还是在广度上，都得到了逐步的扩展。美国《国家环境政策法》的规定比较典型：“任何机关的行为，只要属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与、评价和监督。”而在我国，公众可以参与的环境保护活动相对来说范围狭小。例如规定建设项目和规划这些具体领域的公众参与，但在国家立法，政策以及替代方案等战略方面的参与则常被忽略，而恰恰是这些宏观领域决策失误比率较高，很容易对环境造成巨大危害。另外，公众参与的基础或前提在于公众具备相应的知识水平，由于环境教育的缺乏，我国公民的环境保护意识和权利意识、环境科学知识与环境法法规的普及程度还很难适应公众参与的要求。 （五）缺乏对环境公益诉讼制度的规定 为更好的保护环境公共利益免受损害，从发达国家的立法来看，大都赋予了个人提起环境公益诉讼的资格与权利，规定了公益诉讼制度。而我国在不断强调加强环境保护，促进可持续发展的背景下，立法相对滞后，在这方面的规定近乎空白，导致一些环境公益诉讼屡屡败诉，反过来必然严重影响经济发展。

四、我国环境保护公众参与法律制度的健全与完善

（一）构筑环境保护公众参与立法体系，创设权利来源 确立公民环境权的宪法地位，不仅是理论和实践发展的必然趋势，也为公民环境权在其他法律中的规定有了明确的宪法依据。现有公众参与环境保护的法律规定过于零散，各单行法律，法规及规章之间呼应不足，内容残缺不全，急迫需要制定有关公众参与环境保护的专门法规。 （二）保障公众意见表达及被听取 1.细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围，确定参与某环境事项公众的范围。细化法律法规规章中的指导性原则，任务在收集、听取单位，关键是如何细化。笔者认为，应当根据对该环境事项的受影响程度来确定，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。通常情况下，应该以环境事务发生地为中心向外扩散，沿着受影响的方向，区分受影响程度不同的各个区域，再划定不同区域公众参与的权重。与此同时，法律法规明确要求相关部门不仅要公开有关环境事项的有关信息，而且要公示公众确定的具体规则、类型及所占权重等。更为关键的是，要明确赋予这些内容具有可诉性。 2.设定对公众意见的处理程序。如何处理公众意见，必须有明确的规定。收集，听取单位不仅要对意见进行归类整理，而且要将处理结果以书面形式公之于众。哪些意见予以采纳，哪些意见不予采纳，为何不予采纳，公众对处理意见不服有何反映途径；这些内容都应该在报告中予以详细说明，便于公众及时了解意见的采纳情况。对于报告，相关单位也要备案。这样做，才能切实改善有关单位对公众意见的不重视现象，同时也便于公众对环境事项的全程参与以及对相关单位的有效监督。 （三）拓宽公众参与的途径与范围，使之具体化，制度化，法律化 我国目前公众参与积极性不高的一个主要原因是公众没有参与的法律依据或者可以参与的范围很小，而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性的规定，缺乏可操作性。笔者认为，应借鉴美国，日本等有关国家对公众参与的立法经验，在相关法律法规中对涉及公众参与机制的相关问题予以补充和完善。另外，公众参与也是公民行使管理各种国家事务的一项重要的基本权利，建议尽快出台《中华人民共和国公众参与法》，以系统弥补立法不足。 （四）确立公民独立的环境诉讼资格，建立环境公益诉讼制度 西方各国的环境法中的环境公益诉讼制度，立足于环境权益不仅仅属于某一个个人或法人的利益，而是属于全体社会及其成员的公共利益。那么，我国也应该以这个思想为基础，参照其有益的做法，进一步扩大环境诉讼的主体范围，将环境问题的直接受害者、环保组织、个人甚至政府的环境保护部门都纳入其中，满足公众日趋增长的环境权益需求。另外，环境问题的专业性非常强，环境诉讼中的技术性问题也非常多。为了弥补公众专业知识的不足，减轻其诉讼成本，发达国家都会为公众环境诉讼创造很多便利的司法条件。比如，公众想证明环境侵权行为的违法性和侵权者的故意或过失，确定侵权行为与损害发生之间的因果关系等等，现实中几乎是不可能的。因此，各国在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、环境权学说，这也是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。