对于人口老龄化背景下的职工养老保障制度改革

： 论文摘要：人口老龄化现象的出现与发展，是社会进步的重要标志。但是人口老龄化使得老年人抚养比不断上升，必然对养老保障制度产生了直接冲击。我国职业养老保障制度在发展的进程中虽然取得了一定的成就，实现了制度的基本转型，促进了我国经济和社会的发展，养老金账户统账结合制度的创新，以及养老关系的成功转移。但是，我国的职工养老保障制度还存在诸多的不足，退休者的待遇不公，无法体现社会保障的公平性；养老保障管理的职责不清；养老金账户的空账运行。因此，本文基于人口老龄化，分析我国养老保障的不足，为以后的改革方向提出建议。构建以缴费型基本养老保险制度为支柱的多层次的职工养老保障体系，辅之以名义账户制度。

论文关键词：职工养老保障；人口老龄化；多层次养老体系

一、职工养老保障制度在改革中取得的成就

（一）职工养老保险制度实现了制度的基本转型

城镇职工的基本养老保险制度是整个养老保障制度中较为重要的一部分，它由原来的劳动保险制度改革而来，从整体上实现了从国家——单位单一保障制度到国家——社会保障制度的转变。原先的单一保障制度采用的是“国家包办、单位负责、封闭运行”的模式，国家统筹规划的单位保险包揽了单位职工的养老，和当时的计划经济体制向呼应。但是，随着经济体制的改革，单一模式逐渐暴露出越来越多的弊端。（1）给国家和单位带来了巨大的财政负担；（2）就业形势的多样化，使得越来越多的从业人员被养老保障制度排除在外；（3）单位封闭运行的保险制度限制了劳动者的自由流动，阻碍市场经济的发展。因此，我国在上世纪90年代初进行改革，建立由用人单位或雇主与劳动者共同分担责任，政府辅之以补贴的责任分担机制。这种分担机制不仅符合大多数国家的惯例，而且有利于增进劳动者的权益意识，减轻了政府和用人单位的财政负担。

（二）促进了我国的经济改革和社会发展

原先的养老保障制度是作为国有企业的配套制度而存在，但是在国有经济一元化向多元化发展的进程中，国有企业不得不面临市场竞争的残酷淘汰，劳动合同制的推行也让越来越多的劳动者不再享有终身保障。因此，在企业改革或效益低下的背景下，退休人员无法按时领取足够的养老金，老年贫困现象加剧。如果，养老保险制度不再改革，退休人员的贫困危机必将引发社会危机。

改革后的以社会统筹为主的社会养老保障制度避免了市场经济改革对退休人员权益的损害。同时，养老金增长制度的建立，使得退休人员能够分享到社会进步所带来的福利。因此，养老保障制度的改革不仅是经济改革的必然结果，也缓解了经济改革所带来的巨大风险，在一定的程度上促进了国民经济的增长。

（三）统账结合制度的创新

我国在改革期间，受到欧洲社会保障的经验教训和新加坡的中央公积金制度、智力养老保险改革的影响和启发。然而，我国并未完全照搬国外的经验，而是在我国国情的基础上，将现收现付为基础的社会统筹制度和以完全积累为基础的个人账户制度相结合，建立了世界上第一个基本养老保险统账结合制度。这种全新的制度，结合了现收现付制和完全积累制的优点，既能保障退休人员的养老金领取，又能激励参保者的缴费积极性，实现了养老保险制度的互助共济和抵御老龄风险的双重功能。虽然，在运行的过程中出现了空账运行的弊端，高额的转轨成本也是一大隐患，但是，我国的统账结合制度的设计为其他国家应对老龄化挑战提供了全新的经验。

（四）养老关系成功转移

在近几年来，我国开始实行养老关系转移制度的颁发。在《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定，参保人员跨省就业，除转移个人账户储存额外，还转移12％的单位缴费。城镇企业职工基本养老保险新政，打通了城镇职工养老保险跨省转移接续的经脉，使一些流动打工人员不再被养老保险转移接续问题所困扰。一方面，养老保险关系转移接续政策，促进了劳动力的流动，而且有利于维护参保人员的养老保险权益，在其基本养老保险关系实现转移接续后，缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，这就真正、全面实现了参保人员的养老金跨地区积累。另一方面，便于退休职工的异地养老金领取，不会存在由于异地工作或是工作转移而导致的养老金领取金额的减少，维护了社会公平。

二、现行职工养老制度的主要问题

（一）退休者待遇不公平

我国养老保障制度的最大问题在于制度体系残缺，还未形成多层次的养老保障体系。面向从业者的职工养老保障制度主要包括，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度。整体而言，从业者主要分为公务员、事业单位职工和企业职工。不同的群体享有不同的养老金待遇，如今我国的事业单位人员和公务员享有同等待遇，如果将事业单位的工作人员从公务员的养老制度中分离出来，归入企业职工一同享有职工基本养老保险，可能会遭到强烈的反对。公务员和事业单位职工所享有的待遇远远高于企业职工的待遇。即使是企业职工，国有企业职工和非国有企业职工，亦存在着一些差异。不同非国有企业的职工享有待遇也和企业的效益想挂钩。由此可见，不同群体所享有的退休待遇存在明显差异，在短期之类很难得到消除。

（二）责权模糊

养老保障制度的责权模糊主要体现在两个方面：

1、政府、市场和个人之间的责权不清。一般而言，政府发挥监督和调控的宏观作用，市场主要确保养老金的保值增值，个人需要付出相应的支付代价。然而，在我国，政府对养老保险制度的管理处于非规则状态。并且，政府对市场的未充分发挥应尽的职责，导致市场在养老保障基金的经营管理、养老服务的供给以及发展补充性养老保障制度方面无法真正发挥作用。

2、中央政府和地方政府以及各个地方政府之间的责权划分不清。中央政府承担的主要职责是财政补贴和养老保障制度的管理，而养老却一直处于地方统筹，是的养老保障制度的财权和事权无法得到统一。由于我国的特殊国情，无法在全国采用统一的养老保障制度，各地方政府的主观部门和非主观部门的权责边界也一直模糊不清，对我国养老保障制度的发展造成了严重的负面影响，不便于退休者办理养老金的领取等相关事宜。 （三）空账运行

我国的养老保障制度在改革的过程中，将原来的现收现付制改进为部分积累制，对于新制度实施前已退休的人员和在职职工来说，必然产生个人账户的隐形债务问题。其中，包括已退休职工的养老金发放和在新制度实施前已参加养老保险制度但是还未退休的“中人”的转轨成本。据世界银行和国内有关部门的测算，我国养老保险制度转轨的养老金隐性债务总缺口约为2万亿元——3万亿元之间。也有的机构和专家测算为5万亿元——7万亿元之间。

三、职工养老制度的改革方向

（一）构建以缴费型基本养老保险制度为支柱的职工养老保障体系

基于我国的具体国情和权力和义务相结合的原则，我国应当采用缴费型的养老保险制度而非福利性养老保障。缴费型的养老保险能够构建劳资分责、财政支持的责任分担机制。实现责任分担，对参保人形成激励与约束，明确个人的承担义务，这也是确保养老保障制度的可持续性发展。根据这个目标，我国应当以立法的形式将各类企业职工、自雇者、社会团体从业人员和民办非企业单位人员全部纳入统一的职工养老保险范畴。在未来，机关事业单位实行雇员制的同时建立缴费型养老保险制度。这样，在我国未来的养老保险体系中，被缴费型养老保险制度覆盖的劳动者将占全部从业人员的85%以上，成为整个职工养老保障体系的支柱。

（二）建立多层次的职工养老保障体系

我国的多层次养老保障体系可以由以下几个部分组成：家庭保障、基本养老保障、职业性养老保障和商业性养老保障。虽然家庭养老保障的功能在工业社会发展的进程中不断弱化，但是我国深厚的家庭观念不仅能够使得家庭保障持续发挥作用，还能够因为亲情血缘等感情因素更具人性色彩。这是值得提倡的，国家可通过相应的家庭政策加以扶持。职业性养老保障是与职业相关并以职业福利形式设立的补充性养老保障，包括公职人员年金、企业年金和其他形式的职业福利制度。属于职工养老保障的第三个层次，是用人单位自发组织用来激励员工积极性、提高员工福利待遇的重要措施。其费用可以是用人单位一方承担，也可以是雇主和职工共同承担。商业性养老保障主要指通过商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年经济保障。它属于职工养老保障体系的第四个层次，完全有个人缴费，从市场购买，基金由市场运作保值增值。在此，政府的作用主要是鼓励商业性保险公司的发展和监督保险市场，提高商业保险公司的福利色彩。

（三）采用名义账户制度

名义账户制最大的优势有以下几点：1、能够适应外部较强的经济波动，尤其是在人口老龄化的背景下，在养老金享有者人数剧增的状态下能够及时调节养老金给付水平；2、与现收现付制相比更加具有透明度。参保者能够随时查看他的账户，可以随时掌握自己缴费指数变化的情况，不易受到经办机构的欺诈和管理不善所带来的风险；3、强化了劳动的激励机制。从缴费者的角度来看，名义账户制度是一种储蓄，最终养老金的给付还和工龄相联系。为了年老后能够享有高质量的生活，必然能够激励退休者缴费；4、适合资本不发达的国家。名义账户的运作对资本市场和金融机构的要求不高，可以在其成熟之前及时的运转起来，并可以反过来激励资本市场的发展。