试议流动人口社会管理理念创新

论文摘要：从流动人口的管理存在的诸多问题入手，并针对这些问题进行了成因分析。在此基础上以十二五规划社会管理创新为导向，提出了流动人口的社会管理理念创新的基本模式。

论文关键词：流动人口;社会管理;创新

1 流动人口管理中存在问题

人口流动作为社会问题的永恒话题，中外学者直接或间接多有论述。1968年，哈丁发表了著名论文《公地的悲剧》。以公共牧场为考察对象，利用经济学的“外部性效应”理论揭示了著名的“公地悲剧”，即一个羊吃草并把草吃光的悲剧。他认为，悲剧的祸首不在于羊而在于人口的增加超过了土地的承载能力。而人口增长的逻辑可能招致马尔萨斯式的难堪和失败，于是，哈丁将祸首裁定为制度经济学的基本范畴“公有产权”——由于产权的公有才使草场失去了保护；于是，“公有”作为效率的对立物受到了谴责——“公有产权”成为人口增加的替罪羊。

1.1 流入地与流出地资源配置不合理

一般来讲，人口流动会导致流入地人力资源过剩、自然资源供给难和流出地自然资源过剩，人力资源供给难。一方面，流入地如果相对人口增加，则会直接引起当地的住房、食品、交通、环境、治安、就业等状况恶化，从而导致流动人口与当地城市规划布局不匹配、与国家产业布局和调整不适应，以致无法达到各种资源的最有效利用，造成资源的紧张或者短缺。另一方面，流出地如果相对人口减少，即劳动力流出太多，则会使当地的劳动力供给不足，还可能使当地出现劳动力短缺的状况，甚至造成资源的浪费，以及严重社会问题、生态问题等，违背了科学发展观。

1.2 流动人口社会融合难

由于地域、情感等因素，各个地方的人们都形成了自己比较固定的生活方式，无论是语言、行为方式都有很多共通性。外来的流动人口要与当地的人群交流、达成共识非一日之功。此外，各地政府总会采取一定程度的地方保护甚至“差别化”待遇，这使得外来人口很难融入当地人群。对于流动人口来说，“劳有所得、住有所居、学有所教、病有所医、老有所养”等方面是无法与城市人口享有“市民待遇”的。

1.3 流动人口的违法犯罪率高

由于社会保障、劳动就业和教育权益等方面流动人口的合法权益难以保障，造成失业人口剧增，城乡二元结构造成的差别待遇使城市的外来人员因一时难以找到出路，不得不铤身走险，目前违法犯罪问题已成为影响社会治安的重要因素，在各地公安机关所抓获处理的各类违法犯罪嫌疑人员中，流动人口占到了40％以上，有的地方甚至超过了50%，严重影响了社会治安秩序。

1.4 流动人口管理无序、不清、差别化

从深层次视角，问题并不在流动人口本身，而在于对流动人口的管理与服务的无序、不清、差别化。其中，无序指人口的流动与各地人口规划和经济社会发展远景目标存在冲突，人口向大城市和东部沿海流动，造成城市公共资源、公共设施短缺和社会融合不畅；不清指人口流动的信息难以达到传统户籍管理那样准确清楚；差别化指流动人口的合法权益难以与户籍人口一致，各地在社会管理和公共服务等方面加以区别对待，流动人口经常遭受到城市的社会的排斥，依然是城市中的弱势群体。

2 流动人口管理中存在问题的成因分析

面对目前流动人口管理中普遍存在的无序、不清和差别化问题，流动人口管理出现了前所未有的挑战且日益面临转型压力。如果究本溯源的话，可归因到思想观念、制度层面和政策导向等方面：

2.1 流动人口服务、管理的思想观念滞后

现阶段，我国流动人口服务与管理领域受封建传统思想的影响比较严重，由于城乡二元结构的局限，流动人口因为户籍制度的限制而无法取得城市合法居民的身份。在传统意义上，流动人口仍被定位为“暂住人口”，在住房、就业、保障、医疗等方面受到各种歧视和限制。管理理念和手段仍停留在“追求人口控制”阶段，实际工作中重控制、重管理、轻服务；偏重于预防和打击犯罪，在就业、居住、医疗、社会保障、子女教育、计划生育等基本公民权保障方面力度不够；偏重于从有利于职能部门管理职能而很少从有利于流动人口服务的角度；往往使管理流于形式，更谈不上服务。这与现代法治政府的职能相违背。

2.2 流动人口服务、管理的理念、体制与机制的错位

首先是流动人口管理体制与管理理念、目标的不适应。在我国流动人口管理理念已经发生重大变化的情况下，传统的管理体制没有跟上管理理念的变化，以致涉及多个部门、多个方面的流动人口管理服务没有形成统筹协调、注重服务的局面。绝大部分地区所采用的以“治安管理”为主的流动人口管理体制，流动人口管理体制重点不在市民化服务上，过分强调治安管理。这明显不符合我国行政管理体制改革精神。其次是流动人口管理体制改革与工作机制创新不配套。由于目前流动人口管理体制中没有基层服务队伍的支持和统筹协调、没有信息中心，即使流动人口管理理念和工作机制开始向服务转变，体制层面的转化也不可能马上遥相呼应。主要表现为：一方面各地已经进行了“以房管人”、基层队伍职能加强等机制创新，在流动人口的组织、就业、服务等方面没有前置性手段等问题；而另一方面“治安管理”本位的传统管理体制却无法为机制创新提供真正的支撑。

2.3 政府对人口的流动缺乏有效的导向

改革开放政策和社会主义市场经济体制的建立，使得大量下岗职工和农村剩余劳动力涌向城市、外出务工经商。一方面，人口的流动呈现出较大的盲目性和无序性，在考量城市的容纳能力的同时，还带来一系列社会问题，另一方面，传统的“自我”保护主义和“排斥流动人口”思想观念严重影响了外来人口的正常生活和工作，导致流动人口心理失衡，滋生与社会、政府、群众相对立的情绪，诱发逃避管理、对抗管理和犯罪等社会问题。政府对人口的流动缺乏应有的宏观调控导向，对流动人口的快速增加缺乏足够的准备。

流动人口具有双重经济和社会效应，管理得好对会为我所用，而管理得不好将成为中华民族复兴的强大阻力。由此，流动人口的服务管理创新应集思广益，理论与经验并重，倾力打造社会管理创新的系统工程。

3 流动人口的社会管理理念创新

有什么样的管理理念，就会有什么样的管理行动。针对过去和目前在流动人口的社会管理中存在的各种问题，应该而且必须转变已有的旧观念，树立新观念，从而实现社会管理创新。 3.1 从“管理”向“服务”转变

流动人口管理有过以“撵”（撵走）代管、以“堵”（堵住）代管、以“追”（追赶）代管的历史，而我国社会管理创新却有“三个代表”和社会主义法治理念作为理论参照，整个管理就是要以管理好、发展好、实现好、服务好人民群众的根本利益为归宿和落脚点，以人民群众答应不答应、同意不同意、满意不满意、高兴不高兴为标准。从过去的单向的上下命令服从式管理向更多地体现为平等交互式服务转变，已成为一场不可逆转的深层次的革命。曾经被放大流动人口存在的一些负面效应现在看来已经并不是那么难管和可怕了，“同城同待遇”、“城乡居民都一样”、“流出地与流入地一线牵”等政策措施贯穿于“以疏为主”治本之策。

3.2 从“权力为本”向“权利为本”转变

过去，许多城市对于流动人口管理，更多地是采取排斥、拒绝的态度，要进入城市还需要所谓“暂住证”，人为地造成城市居民与农民工的对立，这完全不利于建设和谐城市。同时，由于生活方式、消费习惯的差别，给城市做出重大贡献的“农民工”要完全融入城市还需要很长的时间周期。从严格的户籍制度到暂住证管理到目前达成共识的居住证管理根本是“保障外来人口的合法权益”，充分发挥流动人口维护社会秩序、促进经济和社会发展的积极作用。流动人口管理创新要充分认识流动人口管理服务在社会管理中的特殊重要性，并用全新的理念审视和谋划流动人口的管理服务工作，始终坚持以人为本，公平公正对待每一位来城务工创业的“新市民”，让他们公平享受城市居民同等的权利和义务，尽可能为他们搭建施展才华的平台，齐心构筑和谐家园、和谐社区与和谐社会。

3.3 从“单一手段”向“综合并用”转变

一般来说，单一的“行政手段”是计划经济思维模式的产物。根深蒂固，命令式的模式司空见惯，更多地依赖行政手段来进行管理，因为流动人口少，流动不频繁。但在流动人口流动之频繁、规模之大的今天，人们的思维观念更新快、诉求日益多元化，达到预期目的方式往往更多地依靠行政的、经济的、法律的、思想教育的等综合手段。流动人口服务、管理是一个系统工程，需要人口输出地与输入地，公安、民政、教育、社保等部门有效的协调配合和地域、部门之间的有机配合、上下联动。此外，采用网络化信息化手段打破地方条块分割状况，建立覆盖城乡的全国一体化社会保障体系，突破了在按时足额发放工资、劳动技能培训、就业信息、基本劳动保障、子女入托及义务教育、社会保险、流动人口维权，乃至重点打击针对侵害或伤害流动人口的刑事犯罪活动等领域的传统态势，改善甚至创新了“综合并用”手段。

3.4 从“结果管理”向“过程管理”转变

过去的流动人口管理仅仅是公安一家的事情，纯粹为“治安”而“治安”，结果往往很难达到预期目的。而管理的最高目标就是为了不管，“管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标。”③等到问题出了再管不如以预防为主将“关口”前移，对于整个过程加强较为严密的监控，可以防患于未然:发挥派出所、居委会、村委会的作用，对外出人员进行登记；及时掌握外出人口的动向，及时向流入当地公安机关反馈信息。目前我国城镇化率不高、社会保障机制不完善、公共服务还缺乏一定实力的情况下，流动人口只能依靠自己投亲靠友找老乡的办法，解决立足之地问题。建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型”“三型”社会，需要在流动人口过程管理上积极作出反应。

3.5 从“被动接受管理”向“主动参与管理”转变

在流动人口管理中，由于过去有关部门问题上缺乏针对性、主动性、时效性，导致出现流动人口违法、犯罪数量攀升等各类社会问题。针对流动人口动态变化的基本特征，目前对流动人口逐步采取微机化、网络化管理来扩充管理信息沟通渠道，以克服流动人口的流出地和流入地无法实现信息共享、部门间协作配合不佳、难以及时准确地提供流动人口的数量变化、类型、流入源、流入目的、流动时间、流动意向、子女受教育情况、办理证照情况、社会交往方式和生活特点等的困难。要全面加强和创新流动人口的服务和管理，重点解决流动人口服务管理主动，特别要注意抓好就业培训、子女入学、医疗卫生、社会保障、权益维护、法律援助这几方面的服务和加强人口信息管理的管理手段。

总之，从社会管理层面来看，对流动人口进行有效管理，本身就是一个复杂的系统工程，新流动人口服务管理，需要创新理念，坚持依法管理；创新组织，创新手段，创新机制，做到法制化、网络化、常态化。真正解决流动人口的服务和管理问题除了要求政府各部门均各司其职、各负其责、齐抓共管，配合协调，还需要社会力量的广泛参与。党和政府视流动人口为建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型”“三型”社会的主力军，积极出台新政加以引导、管理和服务，这对于构建流动人口社会管理创新和社会主义和谐社会意义重大。