人口结构变迁和公民平等选举权

[摘要] 随着工业化和城市化进程的不断加快，我国原来按比例原则配置选举权的现实基础正在逐渐发生变化。为了适应城乡人口比例的变化发展，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权和监督权等民主权利，进一步巩固工农联盟，更好地构建社会主义和谐社会，有必要使选举制度与时俱进，适时实现城乡居民选举权的完全平等，以便更真实地反映我国当前和将来的现实生活，使各阶层在全国和地方各级人民代表大会中有与其地位相当的代表。 [关键词] 人口结构 四分之一条款 平等选举权 工农联盟 社会和谐

一、建国初期按比例原则配置选举权，是为了更真实地反映我国的现实生活，与当时的基本国情紧密相关。

我国第一部选举法是1953年2月11日在中央人民政府委员会第二十二次会议上通过的。从当时的《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》中，我们可以看出按比例原则配置选举权，是为了更真实地反映我国的现实生活，这无疑是由当时的基本国情所决定的。《说明》写道：“所以在城市与乡村间，在汉族与少数民族间，都作了不同比例的规定。这些在选举上不同的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”

在当时的情况下，因为我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，所以，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能符合我国阶级力量的对比关系，才能保证工人阶级在国家政权中的领导地位，从而才有利于调动各方面的积极性，实现选举权的真正的实质上的平等。

基于以上原因，1953年的《选举法》明确规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的实际选举权的1/8；在选举省、县人民代表时，农村每一选民的选举权则分别是城市每一选民选举权的1/5和1/4.1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过我国的第二部《选举法》即现行选举法时，这些比例没有变化；到了1995年2月28日第三次修改现行选举法时，农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4.这些条款常被称为“选举权四分之一条款”。这些修改使城乡居民的选举权向更为平等的方向上前进了一步，但还不是完全的平等。

同时我们还要注意到，无论是从当年《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》，还是从现行选举法的具体条文中，都能很清楚地看到，之所以按比例原则配置选举权，最主要的和最直接的原因就是人口比例的城乡巨差。当这种人口比例发生较大的、根本性的变化之后，城乡居民平等选举权的实现是完全可能的，因为采用以普遍、平等为重要特征之一的“更为完备的选举制度”，正是我们党和国家努力的方向。

1953年邓小平同志在《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》中非常明确地指出：“诚然，我们的选举制度比起苏联现行的选举制度来说，是不够完备的。大家知道，苏联各个时期的选举制度向来是世界上最民主的选举制度，特别是1936年斯大林宪法颁布以后，苏联完善地实行了普遍的、平等的、直接的与不记名的选举制度。这是世界上最好的选举制度。随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定采用像苏联那样的更为完备的选举制度。”[1]

现行选举法的第12条第二款则规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表的人口数之比可以小于四比一直到一比一。”

二、按比例分配原则配置选举权的现实基础正在发生变化。

随着时间的推移，特别是随着我国工业化和城市化的发展，原来按比例原则配置选举权的现实基础正在逐渐发生变化，而且这种变化有加快的趋势。我国居住在城市和乡村的居民人数比例已经由1953年的 13：87，1979年的18：82，发展到1995的30：70.世界城市化的历史表明，如果一个国家或地区的城市化水平超过30%，这个国家或地区就进入了快速城市化时期。2005年初发布的《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》显示，到2004年年底，城市居民人数占全国总人口的比重已达41.8%.从1995年到2004年不到10年的时间里，我国的城乡人口比例已经由30：70发展到41.8：58.2，[2]城乡居民人数比例平均每年消长一个百分点以上。按目前的城市化和工业化发展势头，到2015年我国的城乡居民人口构成比例会达到甚至于超过50：50，而到了2020年，将很可能会有高达60%左右的人居住在城市里。[3]

三、适应我国的人口结构变迁，及时实现城乡居民平等选举权，将不仅有利于巩固工农联盟，而且有利于工人阶级的不断壮大和发展，从而最终促进和发展社会主义事业。

工农联盟对社会主义有着极为重要的政治意义，它直接关系到我国的国家性质和国家的根本制度。因此，宪法第1条第一款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”也正是从这一意义上说，在今天的条件下，取消对农民包括选举权在内的各方面的差别对待，及时实现城乡居民包括选举权在内的各种政治权利和社会经济权利的平等，将不仅有利于巩固工农联盟，而且有利于顺利将大量的农民工转变成工人，使工人阶级不断得到发展和壮大，从而更有利于巩固工人阶级在国家政权中的领导地位，不断提高党和国家发展社会主义民主政治的能力，最终极大地促进和发展社会主义事业。

四、城乡居民选举权的平等有利于构建社会主义和谐社会。

我们党在十六届四中全会提出，要“保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。” 基层群众无疑也应包括广大农民群众、广大流动人口在内。那么基层群众上述民主权利的行使必须有一个基础，或者一个支撑点，那就是选举权这“第一权利”的保障。[7]但是，对于流动人口来说，由于长期以来我国实行的是以户籍地而不是以居住地为选民登记地的选民登记办法，再加上农业人口与非农业人口在选举权上的差别，虽然我们在媒体上偶尔也能看到外出村民包车甚至包机回村参加选举的新鲜事，但是更多外出人口由于与原户籍所在地缺乏紧密的利益关联或者选举成本太高，没有或没能参加选举，他们只能长期游离在选举之外；[8]对于广大农村居民来说，则由于城乡居民选举权存在差别，他们的选举权也存在“足额”的保障的问题。[9]

从社会学的角度来看，缓解社会矛盾的关键之一，就是要有良好的社会安全阀机制，这其中就包括建立合理的社会流动制度。理想的和谐社会应该是社会成员能够自由流动的社会，有一个顺畅的流动机制。这个机制的内容包括两个层面，一是地域间的群体流动，公民享有迁徙自由权，能在东西南北之间、城市乡村之间自由迁移，结果使得每个个体都能够拥有公平机会取得大致同等的资源；二是各阶层间的流动，阶层壁垒在这种流动中被打破，社会各阶层的人员在角色上处于不断更新变换之中。[10]这样的流动机制才更有利于形成“橄榄球形”的社会阶层结构；而“橄榄球形”的社会阶层结构的形成又反过来使流动机制得到不断优化。但是这样的流动机制有一个关键的前提，那就是，每一个社会成员必须是独立的、平等的，这其中首先包括政治权利上的平等。

国际经验还表明，当一个国家人均GDP进入1000美元到3000美元的时候，就是到了黄金发展期，同时也是矛盾凸显期。在这样的阶段，如果各方面处理得好，就能够使社会顺利向前发展，经济也能够很快迈上一个新台阶；但如果处理不好，那么经济将有可能会由于社会危机而停滞不前甚至倒退。目前我国已经进入人均GDP1000美元阶段，为了避免可能出现的社会问题，从而巩固改革发展的成果，保证经济可持续发展，有必要尽快着手重构社会结构，调整社会关系，最大限度地激发社会各阶层、各群体、各组织的创造活力，正确认识和及时化解各种矛盾，从而维护改革和发展所必不可少的社会相对稳定。但是要正确认识、协调和化解矛盾，就必须首先承认利益的多元，首先承认生活在这个社会上包括农业人口在内的所有成员至少在身份上、人格和尊严上是平等的。如果是相反，即农民包括选举权在内的平等权利没有得到尊重，农民的意志和利益表达权没有得到相应的保障，特别是全国以农业人口为主体的达1.4亿的流动人口的选举权长期基本上没有实现，[11]这可能在很大程度上会影响到代表机关反映全体人民意志的准确性和真实性，因而也就难以保证立法机关所创制的规范性法律文件的“良法”特质；无“良法”之治难以称法治，而只有在法治社会里公平正义才是有充分保障的。农民作为个体没有与其他职业、其他身份的公民平等的选举权，作为整体没有与其人口基本相当的话语权，人数最多的利益集团的利益和意志没有充分体现，这样就不可避免地在一定程度上影响到社会的安定有序，从而也就有可能影响国家长期持续地保持活力，最终也就有可能从整体上影响了我国构建社会主义和谐社会的速度和质量。

五、为了更真实地反映我国当前和将来的现实生活，有必要考虑在合适的时机实现城乡居民选举权的完全平等。

综上所述，实现城乡居民平等选举权，不仅顺应城乡人口比例的变化和发展趋势，符合我国目前、特别是将来的基本国情，而且符合宪法规定的公民在法律面前一律平等的规定，同时还有利于保障包括广大农村居民和广大流动人口在内的基层群众切实能依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利；从政治上说，取消对农民包括选举权在内的各方面的差别对待，将不仅有利于巩固工农联盟，更有利于和谐社会的构建，符合现实的需要，具有现实的正当合理性。因此，我们有必要使选举制度与时俱进，考虑在合适的时机，实现城市居民和农村居民选举权的完全平等，以便更真实地反映我国当前和将来的现实生活，使各阶层在全国和地方各级人民代表大会中有与其地位相当的代表。

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[1] 邓小平。关于《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》草案的说明[A]，肖蔚云。宪法学参考资料（上），北京大学出版社，2003.149.

[2] 中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报[N]，人民日报，2005-3-1（6）。

[3] 孙秀清。人口结构变化对保险业发展的影响[J]，山东财政学院学报，2004（4）。

[4] 列宁全集，第41卷[C]，人民出版社，1986.51.

[5] 列宁全集，第42卷[C]，人民出版社，1987.333.

[6] 列宁全集，第42卷[C]，人民出版社，1987.49.

[7] 程湘清。选举法修改重在保障第一权利[N]，新京报，2004-10-29（A02）。

[8] 徐增阳。谁来保障亿万流动农民的选举权[J]，中国国情国力，2001（1）。

[9] 覃福晓。农民平等选举权对提高我国政治文明程度具有重要意义[J]，学术论坛，2005（2）。

[10] 拆除城乡壁垒，才能实现流动和谐——代表认为：理想和谐社会应该是社会成员能够自由流动的社会[N]，新华每日电讯，2005-3-14（2）。

[11] 城市外来人口管理急需模式变革[N]，法制日报，2005-3-1（8）。